事先裁定：“南沙样本”有何借鉴之处

作者：本报记者 康晓博 通讯员 朱珺 谭振国

编者按 中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区自2015年4月挂牌以来，在短时间内发生了很大变化：曾经大片大片杂草丛生的荒地和凌乱的滩涂消失不见，取而代之的是一幢幢崭新的大楼、干净整洁的马路、蜿蜒澄澈的河道、气势恢宏的跨河大桥……发展巨变的背后，离不开制度创新的强劲带动作用。其中，复杂涉税事项税收事先裁定，就是其中备受关注的制度创新成果之一。

成效：十多个重大项目涉税问题已经获裁定

前不久，广东省自贸办发布了广东自贸区第三批51个制度创新案例，国家税务总局广州市南沙区税务局推行的复杂涉税事项税收事先裁定（以下简称事先裁定）成功入选，引起业界关注。南沙区税务局推行事先裁定有哪些经验？为何能入选广东自贸区制度创新案例？

根据国际经验，事先裁定是指某国（地区）的相关裁定机构应纳税人请求，针对纳税人预期进行的特定事项所涉及的税收问题，按照法律规定作出适用性解释。记者注意到，南沙区税务局结合我国税制特点和管理权限，对其开展的复杂涉税事项税收事先裁定所作的定义有所不同：指税务机关就企业申请的、关于未来预期发生的特定复杂事项应如何适用现行税收法律法规而开展的个性化纳税服务。

据南沙区税务局党委书记、局长陈汉钗介绍，中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区（以下简称南沙自贸区）位于广州市南沙区内，占地面积60平方公里。自成立以来，南沙自贸区新经济、新业态、新模式不断出现，不少新业态因为涉税业务复杂而难以直接准确适用税收政策，使得投资者面临不确定的税收风险。

广州南沙城市建设投资有限公司（以下简称南沙城投）总会计师张广伟，是南沙区第一例事先裁定的亲历者。尽管4年多时间已经过去，但他仍对当时所遇到的涉税难题印象深刻。2014年，南沙城投、中交集团等公司中标承建灵山岛尖土地一级开发项目，这一项目采用了创新的开发模式：由政府牵头进行市场化运作。具体的做法，就是由政府成立指挥部，南沙城投和中交集团合资成立项目公司负责开发，所需资金全部由中交集团筹集，完成灵山岛尖3平方公里土地的一级开发工作，然后由当地土地开发中心收储，进行招拍挂，取得收入后再对项目公司进行成本返还和收益返还。

张广伟回忆道，彼时的他们一头雾水，既不知该如何核算收入，又不清楚是否缴纳营业税（当时尚未进行营改增）。对此，南沙区税务部门成立骨干团队，针对这一全新的业务模式展开详细调研，经过充分研究，向企业出具了一份正式的回函，其中明确回复：这一全新的开发建设模式，本质上属于投资行为，适用《国家税务总局关于纳税人投资政府土地改造项目有关营业税问题的公告》（国家税务总局公告2013年第15号）相关规定，不属于营业税征税范围，取得的投资收益不征收营业税。

张广伟告诉记者，这份回函起到了非常重要的作用，解决了这一创新模式适用政策的难题，打消了他们心中的疑虑，保障了项目开发的顺利进行。后期项目开工后，他们按照回函中的裁定意见进行税务处理，所有事项都非常清晰顺畅，没有发生任何风险。

时任原南沙区地税局税政处处长的曹绍贤告诉记者，对灵山岛尖项目出具回函的这次经历，虽然从形式上还不完善，但在实质意义上，其实就是一次事先裁定。原南沙区地税局正是结合这次裁定的经验，在充分研讨分析、借鉴国际成熟做法的基础上，制定了《复杂涉税事项税收事先裁定暂行办法（试行）》（以下简称《暂行办法》），开始以制度化、规范化、标准化的方式开展事先裁定。

迄今，南沙区税务局先后为南沙创投资产重组、南沙邮轮母港、广东知识产权交易等十多个重大项目提供了事先裁定服务，帮助企业降低了新业态投资涉税风险，促进了企业投资和贸易的便利化。毕马威参考世界银行营商环境评价体系所作出的《中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区营商环境评估分析报告》指出，通过开展事先裁定，南沙自贸区的投资便利程度大大提升，营商环境显著优化。

调查：哪些重点事项值得征纳双方特别关注

那么，南沙区税务局具体是如何开展事先裁定的呢？又有哪些重点事项值得征纳双方特别关注？

记者梳理发现，南沙区税务局已经作出的事先裁定，大都是这样的类型：企业准备采取一种新的业务模式开展经营活动，但现行税收法律法规没有直接对这些新业务模式作出规定，产生适用税法的难题。不过，通过对其经济业务进行抽丝剥茧式的调研、分析，这些新业务模式可以在繁杂的税收法律法规中梳理出政策依据，南沙区税务局据此作出裁定。

比如，在南沙区税务局对A企业作出的裁定事例中，A企业以BOT模式竞标某项目，政府要求中标企业必须在竞拍地块外配建其他基础设施，并负责该设施的运营。A企业遇到涉税难题——竞拍地块外配建基础设施的费用，能否在土地增值税清算中税前扣除？当时的法律法规并没有明确规定。A企业提出事先裁定申请后，南沙区税务局详细研究了土地增值税暂行条例及实施细则等上位法的相关原则性规定，最终作出了允许税前扣除的裁定。

从流程上看，南沙区税务局进行事先裁定主要分为四个环节：一是申请环节，申请事先裁定的纳税人将相关资料提交给税源管理所。二是受理环节，由税源管理所预受理纳税人的申请，并区分不同情况进行处理，如果纳税人的申请符合《暂行办法》规定的事先裁定范围，并且资料齐全，税源管理所签署初步意见后报事先裁定工作办公室。三是审议与裁定环节，事先裁定办公室根据纳税人的具体申请内容，召集成立事先裁定项目小组，由项目小组根据税收法律法规对纳税人提交的资料进行审议，必要时可进行集体审议。项目小组出具《税收事先裁定意见书》后，将交由税源管理所回复纳税人。四是执行与跟踪环节，税源管理所在裁定事项实际发生期间，负责跟踪纳税人的具体情况，并向事先裁定办公室汇报，其监控的主要内容，是纳税人实际经营活动，是否符合事先裁定生效前提，以及纳税人是否按照税务机关的裁定意见申报纳税。如果出现不符情况，税务机关将进行相应处理。

记者注意到，南沙区税务局为事先裁定规定了明确的受理范围，属于南沙区税务局经管的纳税人，或者虽不属于南沙区税务局经管，但申请裁定事项属于预期在南沙发生纳税义务的纳税人，方可提出裁定申请。在具体事项上，南沙区税务局则通过“负面清单”的方式，予以明确：纳税人已经发生的涉税事项；现行税收法律、法规、规章或规范性文件没有规定，需要税收立法的事项；纳税人无确定的立项计划或近期不会发生的事项等均不属于事先裁定受理范围。

此外，南沙区税务局还明确规定了事先裁定生效的前提和失效的情形，并以知情书的方式发放给纳税人。记者了解到，生效前提有三项：一是纳税人提交的申请资料全面、真实，不存在隐瞒事实、提供虚假资料等情况；二是纳税人实际发生的涉税事项与事先裁定申请资料所表述的一致；三是税务机关作出裁定所依据的法律法规未发生变化。

根据《暂行办法》，倘若纳税人申请事先裁定时提供的资料与实际发生的情况不符，事先裁定办公室将撤销或部分撤销事先裁定意见；倘若纳税人存在隐瞒事实、提供虚假资料情况，事先裁定办公室将撤销裁定意见，并按征管法相关规定进行处理。而如果事先裁定所依据的税收法律法规发生变化，导致事先裁定不可执行，那么裁定将自相关新税法生效实施之日起失效。

体会：税企双方在裁定前都需加强内部协调

要想让事先裁定的过程更加顺畅、高效，并最终让裁定发挥更为准确、更为良好的效应，需要税企双方的共同努力。从记者采访的情况看，南沙区税务局和纳税人，在开展事先裁定时，不仅关注税企双方的沟通，而且非常注重裁定前税务机关内部和企业内部的协调。

对于税务机关来说，由于税种管理分散在不同的业务部门，加之企业经营的商业模式日益新颖、复杂，其所提出的裁定申请有可能涉及多个税种、多个业务部门，因此要想对企业经营活动如何适用税法作出准确解释，就需要税务机关内部各部门加强沟通与协调。“从实践经验看，各个部门统一思想、统一步调，非常重要。”南沙区税务局所得税科副科长谭志伟告诉记者。

对此，南沙区税务局在制度层面进行了规范，《暂行办法》明确规定，南沙区税务局成立事先裁定工作领导小组，领导小组下设事先裁定工作办公室，裁定办公室负责召集成立事先裁定项目小组，纳税人提出的裁定申请涉及哪个业务科室，哪个科室的业务骨干就要加入项目小组中。有了制度规范的保障，大家团结一致、紧密协作，对各自负责的领域给出专业性意见，在达成共识的基础上，最终准确作出裁定。

对于企业来说，由于事先裁定与一般的涉税咨询有着本质区别，对企业提交的资料、参与程度、配合程度等都有着较高要求，因此企业加强内部各部门的沟通协调也非常重要。中交城投南沙片区公司财务总监李海鹰向记者表示，从企业的实践来看，准备工作越充分、提交的资料越全面，越有助于事先裁定的顺利开展。她说，企业提出事先裁定申请时，需要提交相关合同、协议、董事会决议等资料，需要详细表述业务具体情况，因此企业内部各部门要保持信息畅通、及时沟通、紧密协调，这样才能让资料更为翔实准确，也才能在后期执行时更加顺畅。

谭志伟告诉记者，在各自做好内部协调的同时，税企双方的紧密沟通和默契合作，会产生更显著的效果。他表示，在开展事先裁定过程中，最重要也是最难的环节，就是判定企业的业务实质。从实践看，企业最了解自身的业务情况，税务机关最熟悉税收法规的情况，这就要求税企双方“互为补充”、彼此信任、精诚合作。具体来说，企业要充分信任税务机关，将相关数据、相关信息详尽地提供给税务部门，不要遮遮掩掩；税务机关要站在企业的角度，详细深入地了解企业的业务模式，准确地找到其关键点和实质性。“只有税企紧密合作，裁定的过程才能更顺利，裁定的效果才能更良好。”谭志伟说。