美国国际税改法案对中国的冲击及应对

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摘要：美国国会于2017年12月15日公布了最终版的《减税与就业法案》，并于12月20日投票表决通过，12月22号总统签署该法案，使之成为正式法律。该法案中与国际税收有关的内容主要体现在降低企业所得税税率和引入参股豁免制度这两个方面，后者标志着美国开始从全球征税制转向有限的属地税制。美国此次税改在宏观层面上可能引发新一轮的国际税收竞争和税制改革，在微观层面上有利于鼓励海外资本回流和吸引外商投资。面对全球减税浪潮和发达国家逐渐转向属地税制的趋势，仍实行全球征税制的中国应当完善关于境外利润汇回的税收制度，即税收抵免和饶让制度，考虑在受控外国公司规则中引入“补充税”，以减轻中国“走出去”企业的总体税负、提高企业的海外竞争力。

关键词：减税；参股豁免；抵免；饶让

作者简介：崔晓静( 1975－) ，女，湖北襄阳人，武汉大学法学院教授，博士生导师; 张涵( 1995－) ，女，湖南浏阳人，武汉大学法学院研究生。

特朗普的国际税改明显降低了其居民企业税负成本，使美国企业在国际市场获得了较大的税负竞争优势，并使美国税制对境外资本产生了相当大的吸引力。在美国国会通过特朗普减税政策前后，世界上很多国家先后进行了减税，以防止资本外流，保持本国的投资吸引力。一方面，中国为了保证国内充足的财政供给,应该保持稳定的财税制度,不应跟风减税；另一方面，中国需要认真考虑特朗普的国际税改对中国税制吸引力与企业竞争力的影响与冲击，进一步考虑如何顺应一带一路的发展需要,激发中国企业在海外创业的积极性，以及切实保障海外竞争力。这将是我们面临的迫切需要解决的重要问题。

一、美国特朗普政府国际税改方案及其对海外企业的影响

在此次税改前，美国的企业税率为OECD国家中最高的，导致大量的资本外流。同时，美国全球征税制度导致大量海外利润滞留海外，各种复杂的国际避税架构层出不穷。由于税法漏洞和各国税制差异，IRS多年的打击海外避税行为的努力大多徒劳无获。面对经济增长乏力、跨境逃避税猖獗、税基流失等严峻局面，美国开始考虑利用降低企业所得税税率、提供优惠税制等税收手段提高税制竞争力、吸引海外资本回流以刺激国内经济增长。在参众两院通过各自的税改提案后，美国国会对两院的版本进行了协调，并于2017年12月15日公布了最终版的《减税与就业法案》。参众两院于12月20日投票表决通过，待总统特朗普签署后，该法案将上升为法律。《减税与就业法案》中与国际税收有关的规定主要体现在以下三个方面。

其一，将企业所得税率从35%下调至21%。之前美国是公司税率最高的OECD成员国，而此次税改使得美国的公司税率更接近OECD国家的平均水平。据统计，2017年，不包括美国在内的OECD国家的平均公司税率是23.75%。可以认为，此次公司税率的大幅削减将影响企业的税后利润和投资决策，有利于减轻美国企业的税收负担，同时吸引境外投资。

其二，将参股豁免（participation exemption）制度引入到境外收入征税制度中。“参股豁免”是指对本国企业从参股比例达到规定要求的外国公司收取的股息免予征税，该制度是美国吸引企业海外利润回流的重要举措。《减税与就业法案》规定，满足10%的持股比例要求的美国公司，就其取得的境外子公司分配的股息，可以享受100%的所得税豁免。参股豁免仅适用于国内公司从参股10%的外国公司收取的股息中来源于国外的部分。股息中来源于国外的部分与股息之间的比例等同于未分配外国收入与该外国公司未分配总收入之间的比例。未分配收入是截止至分配股息所在纳税年度参股10%的外国公司取得的收入和利润，不扣除该纳税年度分配的股息。未分配的外国收入不包括与在美国的贸易活动有实际联系的收入以及国内股份达到80%的美国公司分配的股息，因为这两类属于来源于美国而非来源于国外的收入。此外，该法案规定，对于适用参股豁免的股息，该美国公司不能够主张境外税收扣除或者抵免。此前，美国是典型的实行全球征税制的国家，即对其税收居民的海内外所得征税，同时采用抵免法以消除双重征税。相比之下，参股豁免制度给予美国企业取得的境外子公司分配的股息以免税待遇，可以认为，美国开始从全球征税制转向有限属地税制。 但是，参股豁免制度对于持股比例、持股时间、所得类型登均有限制，并非对美国企业来源于境外的全部所得都予以免税，因此，美国实行的并非纯粹的属地税制。

其三，针对美国跨国公司通过延迟纳税囤积在海外的近 3 万亿美元的利润，美国税改通过优惠政策吸引这些海外利润回流。税改法案将对境外递延收益征收一次性的视同汇回税，即对以非流动资产方式持有的未分配利润征收8%的税，对以现金及现金等价物方式持有的未分配利润征收15.5%的税，纳税人可以选择在8年内支付由此产生的纳税义务。总之，美国利用降低企业所得税税率、提供优惠税制等税改方案提高税制竞争力、吸引海外资本回流以刺激国内经济增长。

美国的国际税改方案具有溢出效应，对其他国家的税制改革以及企业的投资活动均会产生影响。从宏观层面来看，美国作为主要经济体，此次税改必然对各国已有的国内税收法规与政策造成重大冲击，并影响全球资本流动和投资流向。其他国家面临资本外流和税制竞争力削弱的压力，可能追随美国税改的步伐，加入新一轮减税浪潮。例如，去年11月，英国计划把企业税率定在主要经济体中的最低水平，而英国首相发言人表示，至2020年将企业税下调至17%；法国政府准备在2020年前将企业所得税税率降至25%。因此，美国税改可能引发新一轮的全球减税浪潮和税收竞争。美国此次税改通过优惠政策吸引海外收入回流，也是应对国际税源竞争之举。[1]其他国家为争夺税源，可能加快税制改革的步伐。

从微观层面来看，美国大幅削减企业所得税税率以及引入参股豁免制度，有利于提高其税制竞争力，吸引境外投资，同时鼓励美国企业海外利润的汇回。美国之前是世界上为数不多的实行全球征税制的国家之一，也是公司税率最高的OECD成员国，许多美国企业出于竞争力考虑，利用各国税制差异和美国税法漏洞，将海外收入留存在低税区而不汇回国内。虽然税收并不是影响企业投资的唯一因素，此次税改对于打击企业跨境逃避税、吸引海外资本回流无疑将发挥一定的作用。同时，美国减税和向属地税制的转变也有利于吸引境外投资。

美国的国际税改方案也会对中国税制改革以及企业海外竞争力产生一定的影响。中国目前仍实行全球征税制，而绝大多数发达国家实行的是以属地税制为主的混合税制，例如澳大利亚、奥地利、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、荷兰、瑞典、瑞士等。[2]考察OECD成员国可以发现，越来越多的国家已转向实行属地税制。截至 2012年，OECD成员国中已经实行属地税制的包括英国、澳大利亚等28个国家，仍然实行全球征税制的国家仅有6个。美国等发达国家逐渐转向属地征税制度的主要原因在于：属地征税制度不对企业的海外收益征税，其居民企业的海外收益仅在东道国负有纳税义务，因此，实行属地税制更有利于提高居民企业的海外竞争力，同时还能鼓励居民企业将海外利润汇回国内。另外，实行属人税制的国家通常将抵免法作为消除双重征税的方法，但同时对抵免额加入了种种限制。这种限额抵免法计算复杂、征管难度大，在一定程度上削弱了其减轻国际双重征税的实际效果。[3]相比之下，采取属地征税制度可降低税制的复杂程度和征纳双方的成本。

由下表可以看出，当持股比例低于20%时，中国企业就其海内外所得应当向中国缴纳的所得税为337.5万，而美国企业就相同数额的所得向美国缴纳的所得税仅为105万，远低于中国企业承受的税负。当持股比例达到20%时，中国企业就子公司分配的股息可以享受间接抵免，抵免后应当向中国缴纳的所得税额为125万，但是美国企业就其相同数额的所得向美国缴纳的所得税仅为105万，仍然低于中国企业承受的税负。因此，仍实行全球征税制的中国将面临税制竞争力和吸引力削弱的风险，同时可能对中国企业海外竞争力造成不利影响。

表1.属地税制与全球征税制对企业税负的影响——以美国和中国为例

二、中国“走出去”境外所得汇回无法充分享受税收优惠制度

随着美国等主要发达国家已转向属地税制，中国的境外所得汇回税收政策正在逐步失去国际竞争力。对外投资所得的直接和间接抵免计算十分繁琐，而且不能完全消除双重征税风险，严重打击企业“走出去”的积极性；在中国缔结的税收协定中，只有相互给予或发达国家单方面给予中国饶让抵免的条款，无中国给予其他发展中国家单方面饶让抵免的安排等等。

（一）税收抵免制度的缺陷

《企业所得税法》第23条和第24条分别规定了直接抵免和间接抵免规则，《企业所得税法实施条例》第76至81条、《关于企业境外所得税收抵免有关问题的通知》（财税[2009]125号）、《企业境外所得税收抵免操作指南》对税收抵免作出更为具体的规定。根据上述法律文件的规定，中国采取的直接抵免方法为分国限额抵免，在纳税人有多个境外来源所得时，分别计算实际可抵免分国（地区）别的境外所得税税额和抵免限额，具有计算繁琐、征管复杂的弊端。同时，中国的间接抵免也是限额抵免，而且抵免范围限于以直接或间接持股方式合计持有20%以上和三层以下的外国企业股份负担的税额，处于第四层或其以上的企业在境外缴纳的税款不属于间接抵免范围。

2017年12月28日财政部公布了《关于完善企业境外所得税收抵免政策问题的通知》（财税〔2017〕84号）。该通知主要从两个方面对中国企业境外所得税收抵免政策予以完善：1.规定企业可以选择按国（地区）别分别计算（即“分国（地区）不分项”），或者不按国（地区）别汇总计算（即“不分国（地区）不分项”）其来源于境外的应纳税所得额。上述方式一经选择，5年内不得改变。这一规定改变了之前的分国限额抵免规则。实际上，如下表所示，分国限额抵免和综合限额抵免都具有一定的优势和劣势，根据新规定，企业可以在分国限额抵免和综合限额抵免中作出选择，因此具有更大的灵活性，使得企业可以根据自身投资情况作出抵免方式，为企业提供节税的空间。2. 在按规定计算企业境外股息所得的可抵免所得税额和抵免限额时，由该企业直接或者间接持有20%以上股份的外国企业，限于按照财税〔2009〕125号文件第六条规定的持股方式确定的五层外国企业。这一规定将间接抵免层级由三级扩大至五级，有利于减轻中国企业对外投资中所面临的双重征税风险，更能适应中国企业对外投资的复杂组织结构。

表2.综合限额抵免与分国限额抵免的优劣势比较

上述通知对中国税收抵免制度作了一定的完善，但是企业境外所得税收抵免的其他事项仍按照财税〔2009〕125号文件执行。因此，中国税收抵免制度仍然存在以下缺陷。

1.直接抵免。中国采取的直接抵免方法为限额抵免，企业仍面临双重征税的风险，且具有计算繁琐、征管复杂的弊端。中国的企业所得税税率高于大部分“一带一路”沿线国家，例如新加坡企业所得税率仅为 17%，文莱、柬埔寨和泰国为20%。[4]由于实施限额抵免，中国“走出去”企业在这些国家的投资所得在当地纳税后，还应当在中国补税，从而不能享受到东道国低税率的优惠。这违反了资本输入中性原则，即资本输出国的税收制度能够使该国居民企业境外投资承受的税负与所得来源国当地企业的税负等同。另一方面，当东道国的税率高于中国税率时，由于采取限额抵免，超限额部分只能在5年内结转，境外已纳税款可能无法通过抵免法完全扣除，从而违反了资本输出中性原则，即确保跨国纳税人的国外所得和国内所得负担相同的税率。

2.间接抵免。间接抵免是指境外企业分配股息前利润缴纳的外国所得税额由居民企业间接负担的部分可在国内应纳税额中抵免。中国规定的间接抵免也是限额抵免，只有在各层企业直接持股、间接持股以及为计算居民企业间接持股总和比例的每一个单一持股，均应达到20%的持股比例，才可以适用间接抵免。从该规则实际的运行效果上看,要求国内母公司间接持有外国孙公司或者更低层次公司20%以上的股份这一条件相当苛刻,所以除非公司链条上的上层公司全资控制下层公司或者构成重大参股,否则多层间接抵免很难实现。[5]总之，现行间接抵免规则不能充分适应中国居民企业的境外投资组织结构的复杂性，不足以减轻中国企业对外投资中所面临的双重征税风险。

（二）饶让制度的缺陷

饶让抵免是指居民国在运用抵免法对本国居民来源于其他国家的所得消除双重征税时，对于本国居民在所得来源国享受的税收优惠，视同已缴税款予以抵免。饶让抵免的主要作用在于保证所得来源国给予投资者的税收优惠真正为投资者享受。2008年《企业所得税法》统一了内资企业和外资企业的税收制度，但是“两税合并”并未完全取消对外资的税收优惠。例如，外资若进入中国鼓励发展的产业或投资领域(如清洁生产、节能降耗、减排治污项目)，将能享受到颇具力度的政策优惠。[6]要保证中国提供的税收优惠真正发挥作用，就必须要求外国投资者居住国在与中国签订的税收协定中同意单方面或相互提供税收饶让抵免。[7]

从下表可以看出，在2016年中国对“一带一路”国家直接投资存量排名前10名的国家中，俄罗斯、印度尼西亚、哈萨克斯坦、老挝均未与中国签订税收饶让条款，而缅甸至今未与中国签订税收协定。

表3.中国与“一带一路”主要投资目的国饶让条款签署情况

同时，中国《企业所得税法实施条例》第77条规定，企业所得税法关于税收抵免的规定中所称已在境外缴纳的所得税税额，是指企业来源于境外所得依照境外税法以及相关规定应当缴纳并已经实际缴纳的企业所得税性质的税款。由于中国与新加坡、俄罗斯、印度尼西亚、哈萨克斯坦等国家签订的税收协定中没有税收饶让条款或者仅规定有单方饶让，中国企业在这些国家因税收优惠政策而免除或减少的税额在中国可能得不到抵免，从而致使中国企业不能实际享受到投资目的国的税收优惠。例如，由新加坡政府界定的先锋企业（包括制造业和服务业）称号的公司，自生产之日起，可享受免征5-10年所得税的优惠待遇；2013年，俄罗斯通过对远东和贝加尔地区新投资项目提供税收优惠的法案，对参与实施远东和贝加尔地区新投资项目的企业10年内免征联邦中央的利润税；印度尼西亚对钢铁工业和炼油厂的投资建设给予长达15年的免税期，并给予2年期的减税50%优惠。企业在境外享受的税收优惠回国后的得不到抵免，仍需补缴补款，这打击中国企业对外投资的积极性，削弱企业的海外竞争力。

三、以增强企业竞争力为核心的供给侧税制改革

美国大幅减税和参股豁免制度的出台，旨在增强其税制竞争力、吸引海外资本回流，并带动英国、法国、印度等国纷纷出台减税措施。随着海外投资规模的日益庞大，中国针对海外收益制定科学合理的税收政策也更加迫切。中国如何应对此番全球税改浪潮，维护中国企业海外竞争力，是值得研究的重要问题。

税制改革是供给侧改革的核心内容之一。面对特朗普税改对中国税制改革带来的压力，要更加重视税制改革在经济改革中的作用，从全球视野谋划中国税改，聚焦于中国企业国际竞争力的提高，注意税改与其他经济改革目标之间的相互协调。[8]面对发达国家逐渐转向属地税制这一趋势以及全球减税浪潮，中国目前可以从税收抵免和税收饶让入手，研究以增强企业海外竞争力为核心的供给侧税制改革，用好税收政策性工具，全力服务一带一路促进海外投资的发展大局，同时防止中国企业不将海外利润汇回乃至实施“税收倒置”。

（一）税收抵免制度的完善

可以从超限额的结转、计算依据等方面入手，完善中国直接抵免制度。首先，对于境外所得的超限额部分，可以考虑实行前转与后转相结合的模式，如往前转3年或往后转5年的方式。笔者建议，适当延长中国的抵补期限，为中国企业对外投资减轻税收负担。此外，鉴于中国部分企业在带路国家从事基础建设项目投资，投资回收期往往较长，短期内难以盈利，可以考虑给予10年免税期。其次，建议按投资目的国的税法规定计算成本费用和损失，确定企业所得税的应税所得，以降低企业的计算负担。

对于间接抵免，建议对中国“走出去”企业进行调研，了解企业实际持股情况，建议降低持股比例要求。对此，可以借鉴美国的间接抵免规则。美国税收居民的境外已缴企业所得税如要获得抵免，需要满足最低股权要求，即美国母公司须持有第一层外国子公司至少 10% 的有表决权的股份；对于多层抵免，外国公司须直接持有下层外国公司10%以上有表决权的股份，且美国母公司间接持有的外国子公司（从第二层到第六层）股权必须至少为 5% ，间接持股比例是由各层级持股比例相乘计算而来。此外，第四、第五、第六层的外国子公司必须属于受控外国公司，且美国母公司必须持有受控外国公司10%以上有表决权的股份。中国可以考虑将间接抵免的持股门槛从每一层级之间持股 20% 降为 10%，并附加中国母公司对外国子公司间接持股比例相乘结果不能低于 5% 的要求；为防止由于持股比例门槛的降低，纳税人从事投机性活动以规避税收，还应规定允许办理间接抵免的连续持股时间。[9]总之，应当使企业在采取适应东道国投资环境的投资方式和企业组织形式的同时,又能享受间接抵免的好处,从而提高中国企业“走出去”的积极性和海外竞争力。

（二）在税收协定中引入饶让抵免

在与中国企业投资目的地国的税收协定中纳入饶让抵免规定可以使“走出去”企业真正享受到来源地国的税收优惠，有利于提高中国企业的海外竞争力。笔者建议，鉴于中国与许多国家的税收协定中尚未有税收饶让条款，在今后与这些国家修订或签订税收协定时，应当为中国争取税收饶让待遇，使中国给予外资的税收优惠待遇能够落到实处。同时，鉴于中国企业在“一带一路”国家投资时可以享受税收优惠，而由于来源地国与中国之间未签署税收饶让条款，可能无法真正享受到来源地国给予的优惠，建议在今后的税收协定谈签中，根据两国双向投资情况等，规定中国的税收饶让义务，使“走出去”企业真正享受到来源地国的税收优惠。

值得考虑的是，长期实施饶让抵免可能违背资本输出中性原则，带来资本外流、国内产业空心化和就业机会减少等问题。[10]为此，需要考虑制定饶让抵免的政策期限。饶让抵免通常在税收协定中作出安排，但在短期内难以通过协定解决的情况下，为配合“一带一路”战略的实施，可以通过行政法规对中国企业在境外享受的税收优惠给予单边饶让，同时可以规定必要的限制性条件，如期间、项目、区域、审批要求等。

（三）在受控外国公司规则中引入“补充税”

根据中国《企业所得税法》第45条，受控外国公司（controlledforeign company, CFC）是指由居民企业，或者由居民企业和中国居民控制的设立在实际税负低于12.5%的国家（地区）的企业，并非由于合理的经营需要而对利润不作分配或者减少分配。对于符合上述条件的外国公司，其利润中应归属于该居民企业股东的部分，应当计入该居民企业股东的当期收入。CFC规则虽然有利于打击延期纳税的行为，但是过于严格地适用这一规则可能损及一国企业的海外竞争力。“税基侵蚀与利润转移”（Base Erosionand Profit Shifting,BEPS）行动计划三第14段指出，适用CFC规则的国家的居民企业所拥有的外国子公司较之外国管辖区本地公司要承担更重的税负。例如，由于适用CFC规则，中国居民企业在开曼群岛设立一子公司，在不满足豁免条件的情况下，该子公司的可归属收入要计入中国居民企业当期所得，按照中国企业所得税法缴税，而开曼群岛当地公司则可以享受不征收企业所得税的待遇，从而使得中国居民企业的开曼群岛子公司较之当地公司承担更重的税负。此外，目前世界上规定了CFC规则的国家仍是少数，就欧盟而言，虽然一些成员国早在40多年前就颁行了CFC规则，但是比利时、荷兰等半数以上的成员国目前还未制定CFC规则。[11]

鉴于CFC规则的宽严程度会影响一国企业的海外竞争力，建议考虑BEPS报告建议的保持竞争力的方法——补充税（top-up tax）。现行CFC规则通常规定，对于归属后的CFC收入，应当适用母公司所在国的法定税率计算应纳税额。中国现行企业所得税税率是25%，按照中国现行规定，中国居民企业就归属后的CFC收入应按照25%的法定税率纳税。如果采取补充税，则归属后的CFC收入应按单独的补充税税率纳税，而非按照正常税率25%纳税。单独的补充税税率可以等同于豁免税率（中国则为12.5%，因为CFC规则适用于实际税负低于12.5%的外国公司），也可以另行规定。

值得注意的是，美国此次税改法案对美国企业境外递延收益征收一次性的视同汇回税，即对以非流动资产方式持有的未分配利润征收8%的税，对以现金及现金等价物方式持有的未分配利润征收15.5%的税。不论是8%或是15.5%，均低于美国现行21%的企业所得税税率。虽然美国视同汇回税并非仅适用于CFC，但这一举措值得我们思考和研究。CFC规则本来旨在打击在低税区囤积海外收入、延期纳税的行为。美国虽然是世界上第一个规定CFC规则的国家，其CFC制度却存在明显的漏洞，被苹果、微软等跨国公司公然用作逃避税的工具。据统计，美国目前有将近3万亿美元的海外资本，在未汇回国之前美国难以对这部分收入征税，在CFC规则不足以威慑延期纳税的情况下，一次性的视同汇回税无疑是为了吸引海外资本回流之举。中国于2008年引入CFC规则，由于条文用语模糊、“合理经营需要”等关键概念定义不清等问题，中国CFC规则在实践中很少被适用，因此该规则打击延期纳税的效果如何尚存在疑问。因此，在考虑如何完善中国CFC规则以增强其打击逃避税效果的同时，还应考虑如何吸引企业境外所得的汇回。实行“补充税”有利于提高企业汇回境外收入的积极性，因为“补充税”的税率低于正常税率。

中国如果要实行“补充税”，需要考虑的问题包括：其一，如何确定合适的补充税税率。笔者认为，在确定补充税税率时应当考虑到中国对外直接投资的主要目的地国的当地税率，从而使得中国企业的CFC较之其所在管辖区的本地公司不处于竞争劣势；其二，对国内子公司和国外子公司适用不同税率是否会破坏税收公平和税收中性。如果中国单独设定一个低于25%的补