补齐国际税收征管协作机制的短板

国际税收征管协作中的双边机制与多边机制各有所长，在完善国际税收征管协作机制的过程中，应扬长避短。同时，应确保国际税收征管协作机制具有广泛代表性，协调好各方利益，并保持税收中性，维护经济公平与效率。

经济全球化深入发展，劳动力、资本、技术等生产要素的国际流动日益频繁，经济活动的国际化与税收管辖权局限于一国境内的矛盾不断加剧，跨国经济交往中信息不对称、征管权限的局限等问题日益凸显，国际税收征管协作机制亟待完善。目前，建立有效的国际税收征管协作机制、实现高效的国际税收征管是反制避税地的重要方法，也是实现有效管控国际税源、维护各国税收权益的重要保障和主要途径。

完善国际税收征管协作的思考

协调好双边机制与多边机制的关系。目前，国际税收征管协作中的双边机制与多边机制各有所长，在完善国际税收征管协作机制的过程中，应扬长避短。在不断完善双边机制的同时，逐渐拓展多边机制。

机制的形成应具广泛代表性，协调好各方利益。在国际税收征管协作机制的形成过程中，主要是由二十国集团（G20）和经济合作与发展组织（OECD）定基调；在其运行过程中，许多方面也是OECD、欧盟等发达国家为其主要成员的国际组织起着主导作用。因此，在完善国际税收征管协作机制过程中，建立具有广泛代表性的组织主导相关机制的形成和运行，以更高地协调好发达国家与发展中国家的关系至关重要。在机制的形成过程中要充分体现广泛参与的原则，并公正协调各方利益。

确保相关机制的可操作性和有效性。力求以实践经验为基础，为每个协作环节设定时限，从而避免拖延，提高协作的效率。在多边协定中，应当允许成员国作出一定保留，但应对可以作出保留的事项进行较为严格的限制，在保持灵活性的同时，避免过多的特别规定（情况）损害协作的统一性。考察、评估、监督相关协议执行情况非常重要，这些工作应涵盖国际税收征管协作机制的各个方面。在国际税收征管协作尤其是情报交换领域，应作出下一步行动的规划，对近年来推出的新的税收情报机制加以审查。

更好地实现纳税人保护与国家的国际税收权益相均衡。各国法律、包括税法中都有纳税人权利保护的相关条款，但是在一些情况下，对纳税人的保护如果不适当或者过度则会影响国家间相互进行税收征管协作，并从总体上损害各国的国际税收权益。因此，在国际税收征管协作领域，需要权衡好纳税人保护与国家的国际税收权益。

更好地保持税收中性、维护经济公平与效率。解决避税、双重征税造成的税负不公和资源配置扭曲是国际税收征管协作机制的根本任务。因此，完善国际税收征管协作机制中的一个重要的原则就是要保持税收中性，消除经济中违背税收中性的制度和行为，使资本、劳动力和技术等生产要素在世界范围具有公平的税收环境，实现其高效、有序的流动。

完善国际税收征管协作机制的对策

目前，不断加强国际税收征管协作已成为中国的必然选择。这有利于提高中国国际税收管理水平，切实维护中国国际税收利益和国家经济安全。加强中国国际税收征管协作的对策具体如下。

积极参与国际税收规则的重塑。公正参与国际税收规则重塑。在新的国际税收征管协作机制和国际税收秩序的形成过程中，中国应更加积极地发挥作用，积极、公正地参与规则制定，为建立良好的国际税收秩序贡献中国力量。

积极引领国际税收规则重塑。在积极参与国际税收规则重塑的进程中，中国可考虑从积极参与逐步转化为主动创设，从共建跟随逐步转化为积极引领，从借鉴优化到贡献创新。积极、主动、适时建立适当的中国主导的国际组织，并有效发挥其职责。

主动维护发展中国家利益。在参与国际税收征管协作规则制定的过程中，争取广大发展中国家的支持，着力改变少数国家对相关规则的垄断地位，维护中国及发展中国家的利益。

不断拓展并逐步完善国际税收征管协作机制。从长远来看，不断拓展国际征管协作方式将是国际税收征管协作的必然趋势。所以，深入研究中国建立协助征收税款机制的可行性，并在深入考察国际规范和中国国情的基础上，适时解决中国征收互助缺失的问题势在必行。

在拓展中国国际税收征管协作机制的同时，中国应不断细化相关机制的标准、程序等，以提高国际税收征管协作的质量和效率。例如，借鉴国际经验，发布情报交换实施手册，明确相关机制各环节的程序及时间限制，费用分摊标准、启动征收互助的最小金额标准等。再如，不断提高中国国际税收征管协作机制相关协定（协议）及国内法立法级次，考虑加入境外证据相关规定。又如，进一步将税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划、经济合作与发展组织（OECD）税收情报交换等方面的最新成果吸纳进中国的国际税收征管协作法律框架。修订双边税收协定，不断完善协定税收情报交换条款，并不断推动与有关国家或地区的谈判与协商，堵塞协定漏洞。

妥善处理机制拓展与完善中的相关问题。应审查相关机制。包括在以下几方面审查国内是否已建立较为完善的机制：是否已取消国内税收利益要求；是否已建立有效的银行信息的获取与交换机制；是否具有为涉税的刑事和民事案件交换税收信息的机制；是否已建立取得所有者、实际受益人和信托信息的保管与交换机制等。若有不完善之处，则应作出必要的改进。

加强纳税人保护的同时，避免保密过度。在国际税收征管协作过程中保护纳税人权益的同时，应当避免一种倾向，即过度保密。联合国和OECD的税收协定范本均规定：情报应视同根据该国国内法取得的信息予以保密。应当注意的是，各国签订的税收协定（协议）给出了情报保密的底线：如果国内法保密规则低于协定规则，按照协定处理；反之，执行国内法规定。

加强成本控制。避税地的特点决定其一般不会对外请求税收征管协作。税收征管协作在多数情况下是与避税地签订相关协议的国家单向受益。但是，在国际税收征管协作中，遵循国际惯例，中国将承担协作的额外费用。所以，在执行税收征管协作中，应注意提出税收征管协作请求时要做到有的放矢，避免税收成本无谓增加。这些将有利于有效降低税收征管协作成本，提高税收征管协作效益。

加大监督相关机制实施的力度。与相关国家配合，对国际税收征管协作机制的执行进行更有力的监督。敦促故意拖延的避税地，加快承诺接受国际规则。对承诺接受国际规则的避税地，则敦促其加快国内立法进程。

补齐短板，用好国际税收征管协作机制。解决国际税收征管协作领域工作人员严重不足的两种途径。一是增加相关岗位编制；二是在工作中适度下放权力，避免国际税收征管协作职能过于集中。但是，必须指出的是，国际税收征管协作中的税收情报交换、协助征收在很大程度上具有司法互助的性质。这些事项本身的性质决定了不能将其执行权力过度下放。因此，增加相关岗位的编制势在必行。

加大培训力度，夯实人才基础。国际税收征管协作是一项专业性很强的工作，需要相关工作人员具备较高的综合素质、较好的外语能力和较强的业务水平。他们既要掌握相关法律、原则和国际惯例，又要有一定的基层工作经验。只有不断培养和任用具备上述素质的人才，各级税务机关才能够在国际税源管理中敏锐地发现问题的焦点，准确地提出、回复及处理协作请求。

用好国际税收征管协作，更好地为国内税收征管服务。国际税收征管协作既是中国税务主管当局的国际义务，也是重要的税收权益。在履行好国际税收征管协作义务的同时，应针对中国国际税源管理的主要问题，有的放矢地对外提出国际税收征管协作，使国际税收征管协作机制真正为我所用。在这一过程中，征管、稽查、国际税收等部门应密切配合，及时进行信息沟通和协调，使国际税收征管协作更具针对性和时效性。随着国际税收征管协作领域工作的有力开展，中国国际税收征管协作的质量和效率将不断提高，这将有助于提高中国国际税源管理质量，维护中国税收权益。

（日期：2016年9月7日 作者：长春市国际税收研究会课题组）