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维护国家税基安全促进国际经济合作——十八大以来反避税工作综述

来源:《国际税收》2017年第11期    更新时间:2018-09-24 22:25:38    浏览:1102
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十八大以来的5年是中国反避税发展进程中不平凡的5年。为遏止国际逃避税,堵塞国际税收规则漏洞,建立全球公平和现代化的国际税收体系,促进全球经济复苏,2013年9月,G20圣彼得堡峰会启动以防止税基侵蚀和利润转移(BEPS)为主的国际税制改革,这是近百年来国际税收体系的第一次根本性变革,也是我国反避税历史进程中的一个重要节点。我们把此轮国际税改作为完善我国反避税等制度的一次良机,一方面深度参与国际规则制定,从规则源头维护我国利益;另一方面积极推动国内成果转化,借鉴BEPS成果完善我国反避税制度体系和征管体系,推动建立公平与增长相协调的国际税收治理体系。5年来,中国反避税工作从积累、探索走向成熟、规范,逐步跻身世界先进水平,为维护国家税基安全及国际税收秩序、促进经济增长做出重要贡献,推动了税企之间以及各国税务部门之间从博弈、竞争走向更加高效的合作、共赢。

一、国际反避税规则体系的变革

(一)背景

经济全球化所带来的贸易自由化、投资国际化、生产要素流动全球化为世界经济增长提供了强劲动力,同时也带来了税源、税制以及税收征管的国际化。作为世界经济重要组成部分的跨国企业越来越多地进行激进的税收筹划,转移利润并侵蚀税基,侵害其他企业公平竞争权利,并一定程度上导致国际税收秩序的失衡。同时,第一次世界大战后于1923年起逐步建立的国际税收规则体系落后于全球经济和商业发展步伐,尤其是在数字经济和无形资产等领域,对跨国企业避税难以有效规制,BEPS问题愈演愈烈,引起国际社会高度关注。BEPS行动计划的提出,旨在完善和发展转让定价国际规则,以使其更好地适应各国税制和全球价值链变化带来的影响,推动建设与现代商业模式相适应的税制,压缩跨国公司利用税制和征管差异规避税收空间,在全球范围内营造公平的税收环境和秩序。

(二)时间表

2013年9月,G20领导人发布圣彼得堡峰会公报,决定实施BEPS行动计划;2015年10月,BEPS成果报告正式发布,并于当年11月在G20安塔利亚峰会上获得批准,意味着运行近百年的国际税收规则体系得以改革完善,G20领导人峰会推动并委托OECD组织实施的历时两年的新一轮国际税收改革落下帷幕。2016年,全球进入了推动BEPS成果实施的后BEPS时代。至此,国际税收由追踪法律形式转为追踪经济实质,并建立起新的指导原则,即“利润在经济活动发生地和价值创造地征税”。国际社会在该原则的指导下携手应对全球化挑战,遏制利润向低税地转移,为国际经济合作重建健康、公平的税收分配方案。

(三)中国的作为

习近平主席2013年在G20圣彼得堡峰会上强调“中国支持加强多边反避税合作,愿为健全国际税收治理机制尽一份力”。此后,打击国际逃避税连年成为G20领导人政治对话的重要内容,习近平主席多次在G20峰会上就打击国际逃避税作出重要指示,为新形势下中国反避税工作以及国际反避税合作指明了方向。

本轮国际税改主要从两个方面完善国际税收管理体系:一是通过BEPS行动计划改革涉及国际交易的所得税规则体系;二是签署《多边税收征管互助公约》为国际税收征管协作提供程序支持,并在此基础上通过掌握企业集团和价值链全貌,为实施新的国际税收指导原则奠定信息基础。

在规则制定层面,中国担任BEPS行动计划指导委员会委员,全程深度参与BEPS项目议题会议、研究、谈判等工作,在指导原则的确立、转让定价无形资产价值贡献分析、地域特殊优势的引入、利润分割法的应用等方面做出了重要贡献,在国际反避税领域的理念创新、规则制定、技术转化中发出中国声音、提出中国方案、贡献中国智慧,增强了我国在国际税收领域的话语权和影响力。

在程序支持层面,2013年8月,国家税务总局局长王军代表我国政府在法国巴黎OECD总部签署了《多边税收征管互助公约》,这是中国签署的第一份多边税收协议,标志着中国正式加入全球共同打击逃避税的行列。2016年5月,第十届税收征管论坛(FTA)北京大会期间,王军局长与加拿大、印度、以色列和新西兰税务局长一起签署了《转让定价国别报告多边主管当局间协议》,表明我国承诺将把国别报告相关规则落实国内法。

二、中国反避税制度管理体系的完善

制度和征管是驱动反避税工作快速前行的两驾马车,同时,完善的制度、规范的征管也是良好营商环境的必然要求,因此,在国际税改成果的国内转化中,我们不仅注重提高两驾马车的速度,更注重彼此间的协调,形成反避税管理的闭环。

(一)制度成果实施

BEPS项目提出的从经济行为发生地及价值贡献角度对跨国企业利润进行分配的理念和方法,为我国在跨境税源管理中争取和维护我国税收权益提供了机遇。为有效实施BEPS成果,我们结合新的国际税收法理、原则与技术,立足中国已经步入从资本输入国到资本输出国、从要素驱动到创新驱动、从世界工厂到世界市场、从制造现代化到全价值链现代化的“四大转型”阶段的国情,进一步完善了反避税制度体系,为管理跨国关联交易提供更为健全的法律保障,成为BEPS成果实施的先驱国家之一。

2014年12月发布的《一般反避税管理办法(试行)》(国家税务总局令第32号),作为我国落实BEPS成果的第一份文件,得到国际社会的好评,是适应我国反避税形势需要、打击国际逃避税的一项有力措施。2016年6月,发布《关于完善关联申报和同期资料管理有关事项的公告》(国家税务总局公告2016年第42号),对同期资料采用BEPS第13项行动计划中的三层文档结构,要求企业在本地文档中解释影响转让定价和价值链利润分配的地域特殊优势因素,并将国别报告引入关联申报,推动了税收透明度建设,为分析企业集团的价值链、税收贡献是否与价值创造和经济活动相匹配等问题奠定了信息基础,是我国加强关联交易管理的一份具有里程碑意义的文件。

2016年10月,发布《关于完善预约定价安排管理有关事项的公告》(国家税务总局公告2016年第64号),这是我国结合自身实践,转化落实G20税改成果,进一步完善预约定价安排管理的重要文件,有助于为企业提供税收确定性,避免或者消除国际重复征税,同时有利于发现BEPS风险,合作打击国际逃避税。

2017年3月,发布《特别纳税调查调整及相互协商程序管理办法》(国家税务总局公告2017年第6号),吸收借鉴了BEPS成果相关改革建议,充分体现了G20税改的总原则,进一步规范了特别纳税调查调整及相互协商程序,系统构建了我国无形资产转让定价分析管理的框架,在“关联劳务六项测试”的基础上提出了“受益性劳务”的概念。此外,将地域特殊因素列为转让定价可比性分析的可比性因素之一,明确指出在对跨国企业集团价值链进行分析的过程中,应考虑成本节约、市场溢价等地域特殊因素对价值链的贡献及其对定价及利润归属的影响,表明了中国捍卫税基安全的决心。

(二)征管层面应用

2016年G20杭州峰会公报强调“将继续支持国际税收合作以建立一个全球公平和现代化的国际税收体系并促进增长”。国家税务总局党组提出“稳中求进”和持续推进“放管服”改革的总要求以及“要在促进经济增长与打击国际逃避税之间寻求最有利于发展的平衡点”的总思路。新形势下的反避税工作,在持续完善“管理、服务、调查”三位一体防控体系的基础上,更加注重对制度机制的集成完善,更加注重对纳税人遵从的规范引导,努力构建更加公平、可持续发展的国际税收环境。

第一,管理前置,引导企业主动遵从。改进反避税工作方式,将管理环节前置,以事前管理为主,事后调查为辅,强化风险提示,鼓励企业自行调整,引导企业主动遵从。为此,我们建立了跨国公司利润水平监控系统,对跨国公司利润水平实施多维度动态监控。依托跨国企业利润水平监控系统,通过风险等级排序、纳税人遵从程度排序等措施督促企业自觉遵循独立交易原则,主动提高利润水平。

第二,服务优化,健全相互协商机制。为有效应对大量的协商案件,我们创新工作方法,从内、外两个层面加强相互协商机制建设,进一步提升相互协商效率。外部层面,与涉及案件较多的国家建立了不同级别定期会谈机制;内部层面,借鉴美、英等国普遍适用的工作模式,针对案件较多的主要国家,建立协商团队,开展相互协商案件的前期准备和对外谈判,大幅提高了相互协商案件的推进效率,保证了我们在库存案件多、人员和资源有限的情况下仍然快速推进案件协商,落实最低标准,同时也实现了专业分工及分权制衡。

第三,调查适度,稳步推进全国联查。明确调查调整方向,对于避税风险高、对风险提示拒绝调整或调整明显不到位的企业,开展立案调查,以点带面,促进行业整体回归合理利润水平。此外,健全全国联查机制,进一步推进税务总局层面协调指导与专业化团队一线实务的深度融合,目前跨境税源重大风险集中应对及反避税全国联查机制稳步推进,运行高效。

十八大以来的5年,“管理、服务、调查”三位一体的反避税防控体系取得显著成效,反避税管理工作步入了科学规范的新阶段。全国税务系统反避税工作对税收增收贡献2204.64亿元。在管理方面,通过提示企业存在特别纳税调整税收风险,规范跨境纳税人遵从,引导企业自行补税1605.03亿元;在服务方面,实现税收增收264.67亿元,共签署预约定价安排54例,其中,单边预约定价安排案件28例,双边预约定价安排案件26例,为企业消除双重征税139.54亿元;在调查方面,反避税调查立案1048件,结案920件,补缴税款334.99亿元。

三、新时代反避税工作展望

“开放”是党的十九大报告中的高频词,“推动形成全面开放新格局”、“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”是反避税工作始终要遵循的方向、服务的大局。随着中国特色社会主义进入新时代,反避税工作也站上新起点、迈向新征程。面对各国跨境税源竞争新态势、跨国公司发展新趋势及资本跨境流动新格局,中国反避税工作应在“合作共赢”为核心的全球治理理念引领下,从维护国家利益、促进对外开放和经济增长的高度转型升级,进一步加强反避税基础建设,优化“管理、服务、调查”三位一体防控体系,更加注重管理、服务、调查三个环节的有机结合与无缝对接,迎接、应对国际税收秩序新一轮调整中的机遇与挑战。

(一)新挑战

1.国际层面税收竞争加剧的挑战。在全球经济复苏乏力的背景下,为吸引更多国际资本、技术等流动性生产要素进入并刺激本国经济增长,英国、美国、法国、印度等主要经济体都纷纷实行或酝酿以减税为主题的税制改革,从长远来看,这种多国减税作用的叠加,特别是与贸易保护主义的交织,将进一步加剧国际税收竞争,进而调整生产要素在全球范围内的配置,改变海外利润流向和跨境税源管理风险。各国为应对减税带来的财政压力必将强化跨境税源征管监控,对跨国公司实施更加严格、主动的管理。同时,国际税收竞争的加剧也对国际税收协调提出了更高的要求。对此,中国反避税工作需要在全球价值链中找到合理而有利的利润分配要素,以捍卫自身权利。

2.国内层面资本输入与输出管理并重的挑战。十九大报告强调,要以“一带一路”建设为重点,坚持“引进来”和“走出去”并重。在双向开放战略布局之下,我国“引进来”和“走出去”跨境投资快速增长,经济活动以及由此产生的所得遍及全球。这必然要求反避税工作对资本输入与输出管理并重。一方面,随着我国对外经济合作向纵深发展,特别是一系列吸引外资政策的落地实施,将有更多跨国公司在华设立地区总部,进行高层次、系统化投资,整合全球价值链,如何使税收与跨国公司总部利益产生良性互动,是全面吸引外资的重要因素。反避税工作要服务国家发展战略,营造更加公平、更加便利的税收环境。另一方面,随着海外投资规模的愈益扩大,越来越多的“走出去”企业进行跨境重组、职能调整等,如何按照国际税收规则和我国法律有效管理,获得应有的利润回报已成为新阶段反避税工作的重要任务。3.跨国企业全球投资架构和经济布局调整的挑战。G20税改成果在全球的落地实施,必然会对跨国企业未来全球投资架构和经济布局产生深远影响。部分跨国企业为遵从“利润在经济活动发生地和价值创造地征税”的总原则及全球价值链理论和分析方法,将会对自身组织架构予以调整,以重新寻求竞争优势,更有效参与国际竞争。这将使资本和无形资产在全球重新布局,使跨境税源管理风险发生变化。此外,跨国公司为提高核心竞争力,越来越强化产品设计、技术研发、无形资产等要素在利润分配中的主导作用,对这些独特性、唯一性、难可比性的利润分配要素如何在全球价值链中定位,如何运用独立交易原则进行判定和管理,是未来反避税工作的紧迫任务。

(二)新应对

1.实践探索。要结合BEPS的理念、技术和方法,形成与国际规则相协调、与我国国情相符合的中国反避税理论体系,做好反避税新理论的经济学与法理研究,为“转让定价结果与价值创造相匹配”原则的落地实施提供技术支撑与量化标准。继续做好转让定价中的价值链分析运用,尤其要关注无形资产和地域性特殊因素两项能够产生独特价值贡献的因素。要站在中国立场上研究金融交易转让定价问题,结合BEPS第4项行动计划中“通过利息扣除和其他金融支付实现的税基侵蚀予以限制”的理论,研究“内保外贷”(指境内企业以资产或信用作为担保向境内银行申请,由境内银行为境外企业从境外银行贷款提供担保的一种金融业务)等金融交易的经济实质,防止企业通过融通资金利息支付来转移利润。

2.系统支撑。随着全球税收透明度的提高和情报交换新标准的建立,收集好、分析好、运用好各类数据,并将其转化为转让定价风险评估的准确信息,已成为后BEPS时代跨境税源管理的核心竞争力。下一步,要以跨国企业利润水平监控为抓手,在全国建立统一数据口径、统一分析指标、统一风险评价体系的管理系统,按照管理需求将内、外部数据提取、转换、重构,转化为信息以及数据视图供分析利用。建立单户企业的“全球一户式”分析机制,从全球、中国、各省三个层面对单户企业进行全景扫描和风险测试,了解跨国企业集团经营的全貌,并按照风险等级和遵从意愿进行排序,形成每一户企业的转让定价风险及遵从档案,实现跨国公司转让定价管理水平的全面升级。

3.机制保障。完善内控机制,进一步完善跨境税源重大风险集中应对及反避税全国联查机制,确保反避税政策制定、对外谈判、风险应对、调查标准的“四统一”,实现反避税工作各环节的协调、配合与制约。健全会审机制。在完善大案、要案专家会审机制的同时,推动建立跨区域联合会审机制,结合地域分布情况或案源、专家情况开展不同层面的联合会审,优势互补、务实高效地提升案件审理质量。强化团队建设。案源集中的地区,以省级税务机关为依托组建案件管理团队,集中审案办案;案源较为分散或者数量较少的地区,可以跨省组建区域集中办案团队,集中办案资源,化解办案经验或人员不足的问题,提高案件管理总体水平。加大专业化培训力度,打造一支业务精湛、纪律严明、作风过硬、廉洁高效的反避税队伍。

四、结语

明确方位才能找准方向,把握大势才能赢得未来。在2017年7月G20汉堡峰会上,习近平主席将打击避税作为完善全球经济治理的重要内容予以强调,并指出国际金融危机爆发以来,二十国集团在加强宏观政策协调、改革国际金融机构、打击避税等方面取得积极成果,为稳定金融市场、促进经济复苏作出了重要贡献,下一步要在上述领域继续努力。习近平主席的指示为新时代反避税工作明确了定位,指明了方向。不忘初心,方得始终。未来,反避税工作将承前启后、继往开来,深刻把握中国特色社会主义新时代的历史方位,坚定不移贯彻新发展理念,服务全面开放新格局,为国际经济合作营造中性、健康、公平的国际税收环境,为全球经济治理体系的改革与建设贡献力量。(责任编辑:王平)

 


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