国际税收管理与合作：中国影响力日益提升

中国自1978年实行改革开放以来，国际税收管理经历了涉外税收管理、传统国际税收管理到现代国际税收治理的发展过程，中国也从国际税收规则和管理的学习者逐步向重要参与者和一定程度上的引领者转变。

涉外税收管理阶段（1978年~1993年）

1978年12月党的十一届三中全会开启了中国对内改革、对外开放的历史新时期。外国资金、技术、管理经验以及外籍个人开始进入中国。与此相适应，在学习参照国际惯例的基础上建立涉外税制：1980年9月和1981年12月，第五届全国人民代表大会分别通过《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》，初步建立起中国的涉外企业所得税制度；1991年4月，在并入中外合资经营企业所得税和外国企业所得税的基础上，第七届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，统一了外资企业所得税制。

从外资企业所得税的内容看，吸引外资的优惠政策是重中之重，税制的设计比较充分地借鉴了国际惯例，实行比较规范的居民管辖权制度，对居民企业的全球所得征税，对境外所得已纳税款实行抵免制以避免重复征税。1983年中国与日本签订了第一个避免双重征税协定，之后陆续与美、英、法、德等国家谈签。基于吸引外资的现实需要，协定谈签比较重视纳入税收饶让条款。

随着外资企业的发展，出现了通过关联交易转让定价避税的问题。作为改革开放最前沿城市，深圳市政府参照国际通行做法，结合具体情况，于1987年11月颁布了《深圳经济特区外商投资企业与关联企业交易业务税务管理的暂行办法》，此办法成为中国第一个反避税地方性规章。同年，财政部税务总局以“（87）财税外字第376号通知”将上述办法转发全国参照执行。这是中国最早有关转让定价税制的法规。1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》，对关联企业业务往来的税务处理作相关规定，标志着中国涉外税收管理中转让定价税制的建立。1992年10月国家税务总局制定《关联企业间业务往来税务管理实施办法》充实了转让定价税制内容。1993年实施的《中华人民共和国税收征收管理法》和1994年税改实施的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》及其实施细则，对内资企业的转让定价作了与外资企业类似的规定，标志着转让定价税制在内资企业的全面实施。

在改革开放初期，国内经济仍实行计划经济体制，相应的，内资企业税制极不完善：国有企业经历了从利润上缴、利润包干到1983年第一步“利改税”试点，再到1984年工商税制改革推出、1985年实施的第二步“利改税”，开征国营企业所得税。虽然国营企业所得税规定征收范围包括来源于中国境内外的全部生产经营所得和其他所得，但当时现实中基本上不存在境外投资，内容上没有考虑如何区分境内外所得。因此这一阶段的国际税收管理实际就是对外资企业的涉外税收管理，具有以下特点：一是税制的设计与管理，学习借鉴国际经验的特征明显；二是通过税收优惠政策吸引外商投资的特征突出；三是初步建立税收协定网络和转让定价税制；四是国际税收管理合作少，主要限于双边税收协定的谈签和实施。

传统国际税收管理阶段（1994年~2012年）

之所以把1994年作为中国国际税收管理第二阶段的起点，是因为1992年党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，在此基础上实施了1994年税制改革。一是统一个人所得税制，对内、外籍个人统一实施修订后的《中华人民共和国个人所得税法》；二是统一内资企业所得税制，实施与国际惯例基本接轨的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，对居民企业的全球所得征税，对境外所得已纳税款实行抵免制以消除重复征税；三是统一内外资企业流转税制，实行1994年新开征的增值税、营业税和消费税等。总之，1994年税制改革初步建立了符合市场经济发展要求的税制体系，内资企业和国内个人成为独立的市场主体，其跨境税源纳入国际税收管理范畴。

之所以将这一阶段形容为“传统”，是因为它是以发达国家形成的国际税收规则或秩序为基础的。随着经济全球化的发展，国际税收竞争日益加剧，跨国公司的国际避税问题日益突出。随着一些发展中国家经济的崛起，国际税收规则的公平性问题受到关注，再加上数字经济发展对传统税收规则的挑战，使国际税收改革日显必要。在二十国集团（G20）的推动下，G20国家和经济合作与发展组织（OECD）国家于2013年共同发起国际税收改革，推动应对“税基侵蚀与利润转移”（BEPS）行动计划，国际税收管理成为全球治理体系的重要组成部分。因此，将2013年国际税改以前阶段称为“传统的国际税收管理”，把2013年国际税改启动后的阶段称为“现代国际税收治理”。

在传统国际税收管理阶段，中国国内外经济形势发生很大的变化，对国际税收管理和合作产生直接影响。

从国内看，随着市场经济体制改革和对外开放的深化，中国经济稳步快速发展，特别是2001年中国加入世界贸易组织，至2006年2月外汇储备成为世界第一；2009年中国超越德国成为世界第一出口大国；2010年中国国内生产总值（GDP）超过日本成为世界第二大经济体。中国经济地位和对世界经济影响力明显提高。

从国际看，一是G20合作机制的建立支持和推动了国际税收管理合作。二是2009年金砖国家合作机制的建立。三是2000年“税收透明度与情报交换全球论坛”的建立，促进了情报交换和税收透明度提高。2009年论坛扩建后成为当今世界规模最大、最为重要的税收国际组织之一。截至2018年6月18日，论坛共有150个国家或地区成员和17个国际组织作为观察员。

与此相适应，中国国内税制进一步完善，国际税收管理进一步加强。一是2008年合并内外资企业所得税制，统一实施更加规范的企业所得税法，不论内外资企业，都按统一的居民标准对居民企业就全球所得征税，对境外所得已纳税款实行抵免制度；二是转让定价制度进一步完善。1998年国家税务总局印发《关联企业间业务往来税务管理规程（试行）》，首次正式规定预约定价方法；2004年修订《关联企业间业务往来税务管理规程》，明确规定将规程的适用范围从外资企业扩大到内资企业；2008年实施的企业所得税法进一步规定了关联业务成本分摊制度、关联交易的资料申报义务和“一般反避税”条款，为中国税务机关在转让定价、资本弱化、一般反避税和受控外国公司等领域进行特别纳税调整构建了法律基础，在此基础上发布《特别纳税调整实施办法（试行）》，整合转让定价法规。三是在2009墨西哥全球税收论坛会议上，中国当选为论坛的副主席国，体现了国际社会对中国积极参与国际税收合作工作的肯定，也为中国进一步加强国际税收话语权提供了重要平台。

现代国际税收治理阶段（2013年以来）

2013年9月G20圣彼得堡峰会批准BEPS行动计划，意味着由G20国家和OECD国家发起，发达国家与发展中国家自主共同参与的国际税收改革的启动，国际税收管理进入新的历史时期。如果说在此之前，中国主要是原有国际税收规则的学习者和接受者，那么，在这轮新的国际税收改革中，中国借助于G20、金砖国家合作机制等国际合作平台和“一带一路”建设，积极参与改革的研究讨论，促进改革成果的实施与推广，成为国际税收规则制定修改和管理合作的重要参与者和一定程度上的引领者。

发挥G20成员优势，积极发声，推动BEPS行动计划的研究和成果落实。一是国家主席习近平2014年在布里斯班G20峰会上首次就税收问题提出“强化全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”三大主张，成为中国参与构建新型国际税收关系的“宣言书”。二是以G20成员和OECD合作伙伴身份全程参与BEPS项目，主导提出“利润应在经济活动发生地和价值创造地征税”，贡献中国智慧。三是积极完成国内税收法规，落实BEPS项目成果。四是2016年担任G20主席国，积极组织承办G20财长和央行行长会议以及9月召开的杭州峰会。五是2017年6月7日中国首批签署加入《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》等。

通过金砖国家税务局长会议，加强金砖国家合作。2017年7月27日，第五次金砖国家税务局长会议在杭州举行。会议签署了金砖国家税务合作的第一份机制性文件——《金砖国家税务合作备忘录》，首次以官方文件形式将金砖国家税收领域合作上升至制度层面。

主办“一带一路”税收合作会议，促进“一带一路”建设参与国家（地区）间税收合作。2018年5月16日，由哈萨克斯坦国家收入委员会、中国国家税务总局、经济合作与发展组织有关机构共同主办的“一带一路”税收合作会议在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳闭幕。会议联合发布了《阿斯塔纳“一带一路”税收合作倡议》，提出要建立强有力的“一带一路”税收合作机制，推动全球税收体系向更加公平、透明和现代化的方向发展。

总之，在新的历史时期，随着中国经济实力的增强，中国参与国际税收管理合作的影响力和话语权都在日益提升。

（2018年7月25日星期三 龚辉文 作者：国家税务总局税收科学研究所研究员）