《多边税收征管互助公约》漫谈

曾一度以为，公约啊、国际互助啊，这样的词汇如高等数学里的∞，又如天空中最亮的星星般，遥不可及。但随着我国于2013年8月27日签署《多边税收征管互助公约》（以下简称“公约”）后，仿佛天上掉下个“林妹妹”，让中国政府、中国企业和中国个人在国际跨境交易中，痛并快乐着。

让我们先来了解下《公约》的模样：《多边税收征管互助公约》（前身为《多边税收行政互助公约》），它是全球经济一体化格局下的产物，商品、人员、资本及技术等生产要素的跨境自由流动，产生跨境交易的无国界性与税收管辖权的有国界性之间的矛盾，进而形成信息缺失与错配下的税收“空中楼阁”和“避税天堂”。尤其是随着数字经济的发展，灵活而新型的跨境交易模式给传统的税收征管方式带来了严峻的考验，引起了世界各国政府和国际组织等的高度重视。在此背景下，各国税务当局普遍意识到了境外税收信息交换的重要性，因此，经济合作与发展组织（OECD）与欧洲委员会于1988年在法国斯特拉斯堡共同发起制定了该《公约》，并向两组织的成员开放。《公约》制订后，其影响力快速上升，日益成为开展国际税收征管协助的新标准。2010年5月，OECD与欧洲委员会响应二十国集团（G20）号召，通过议定书形式修订了《公约》，并向所有国家开放。截至目前，全球已有94个国家或地区已经或承诺签署《公约》，中国于2013年8月27日正式签署该《公约》，《公约》于2016年2月1日对生效，并将自2017年1月1日起开始执行。《公约》是一项旨在通过开展国际税收征管协作，打击跨境逃避税行为，维护公平税收秩序的多边条约。通过建立国际征管协作与情报交换新标准，逐步确立国际税收新秩序。《公约》共6章32条，规定的征管协作形式包括情报交换、税款追缴和文书送达。中国目前认同的形式主要为情报交换。一言以蔽之，《公约》就是解决如何实现全球税收透明度和确立信息交换标准的框架原则工具。

再来看看《公约》的影响有多大：近年来，跨国公司利用跨境交易侵蚀税基或转移利润的逃避税情况愈演愈烈，国际征管协作已成为打击跨境逃避税的强有力手段。例如在我国，据官方统计数据，“十二五”期间，反避税调查1203件，结案1048件，增加税收2187亿元，年反避税收入由2011年的239亿元增长到2015年的610亿元，增长了1.55倍，年均增长26.4%；而在反避税工作中，各级税务机关充分利用情报交换维护国家税收权益，“十二五”期间，共核查各类案件2250件，对外发出自动情报12万余条，查补税款56亿元，其中，2015年核查案件400余件，查补税款10亿元。随着《公约》在我国的生效执行，有利于保护税基安全，实现税收透明，从而有效提高我国的反避税能力，但同时，也将使我国居民利润无处藏身，富裕阶层和居民企业海外隐匿所得和资产将暴露无遗。《公约》作为多边机制下的协作依据，我国将通过税收情报交换来获取有关纳税人的跨境资料和情报，包括在境外的收入、所得、财产、股份等，依据这些信息来追缴境外所得税款。对中国政府而言，《公约》的执行是多了一重反避税手段保障，而对企业和个人而言，则是不得不面对的风险和受迫修正。

最后咱们聊聊《公约》在中国的落地姿势：《公约》作为现代天空中最亮的星星，如何完美的降落于中国大地，还需要谨慎思考几个事儿：

1、《公约》与其他国际协作方式的关系处理。近年来，中国参与国际征管协作积极活跃，包括单边情报交换、BEPS、FATCA、CRS等多种方式，这些方式与《公约》间如何适用及彼此关系如何有效处理，需要首先考虑。比如，中国与各国协定中有关情报交换的条款约定、中国与个别国家的双边情报交换协定的规定，某些内容与《公约》中情报交换的约定存在矛盾或不一致。《公约》中可以交换的税种范围较宽，而税收协定的税种约定一般为所得税和财产税；《公约》对情报的使用相对宽松，而税收协定关于情报的使用有较严格的约束；某些信息在《公约》中是可交换的，而在税收协定中是受限交换的，等等。再比如，BEPS中关于同期文档情报交换中国是一种谨慎执行的态度，FATCA是中美之间单边专项金融信息交换机制，而CRS又是一种多边自动情报交换全球统一新标准，这些协作方式间的交叉和冲突要如何落实解决，优先适用还是特殊适用，都需要通过各国协商和国内法进一步明确和规范。我们认为，《公约》是一个框架性质的多边协作约定原则，是对其他国际协作方式的一种补充，《公约》的执行将不限制、亦不受限于其他协作方式。中国应结合《公约》以及其他税收协定等的规定，本着最优、更优的原则，选择最有利的处理方式，最大限度维护本国税收权益，履行国际责任。需要注意的是，为保证案件处理的一致性，《公约》规定两国不得就一个案件适用一种以上的条约。

2、《公约》与国内法的有效衔接。在国际条约守信原则下，《公约》如何通过国内的立法安排来履行义务，如何更有效地运用《公约》于我国税收征管，是实践中面临的一个重要法律问题，需要根据中国情况进行转化适用，既把《公约》作为一个框架原则，又要把《公约》内容转化为国内法并与之衔接，建立与全球化相适应的国际税收实体规则与程序规则，完善相关配套制度。对于《公约》中我国目前立法缺失的内容，通过补充完善立法来实现，现有立法有规定但与《公约》不符或不全面的，需修改和细化国内相关规定。比如，亟需修订国内银行法保密制度，确立金融机构向税务部门报送涉税信息的法律义务；调整情报交换保密制度，目前情报属于国家秘密，数据外网传播受限，需有关部门支持，调整情报密级，可考虑由国家秘密下调为工作秘密，方可实现情报合法有效交换；将情报交换内容（如情报交换及使用期限）在修订《征管法》中体现，为情报交换程序提供法律依据。

3、《公约》在我国的重点运用方向。在积极参与国际征管协作、善意履行合约义务的同时，我国应将各种协作方式重点运用于加强对“走出去”企业和个人海外投资的监管上。目前我国对纳税人海外资产及投资的税收征管能力非常有限，信息不对称，相关税收法律不健全（只有一部部门规章《国际税收情报交换工作规程》），税收情报的收集和制作信息化程度也较低，情报的使用缺乏有效规范，导致中国税收居民全球纳税义务的履行尚不充分。以往我国情报交换工作更多的是服务于协助其他国家的专项情报检查，自动情报也多针对非居民来源地税收管理，随着近两年外国传递给我国的自发情报增多，运用这些情报管理我国税收居民境外所得纳税的能力日益增强，查补税款逐年增加，情报交换成为我国行使居民税收管辖权的有利手段。尤其是近年来，我国“走出去”企业境外投资发展迅速，个人海外置业与投资日益增多，通过情报交换获取境外信息，有效监管居民企业和个人的纳税义务，成为国际税收管理的重中之重。因此，尽快确立国际税收情报交换新标准和制度，高效地收集、传递海量税收情报，正确识别和有效利用税收情报，都将是摆在我国税务机关面前的严峻课题，也是中国居民企业和个人面临的重大风险。

4、《公约》执行与我国纳税人权益保护的思考。《公约》及其他国际协作方式在我国的执行，影响最大之一就是中国税收居民。“走出去”企业和海外投资个人在未来全球资产信息充分透明的趋势下，利润和财产将无处可藏，因此亟需思考解决以下几个问题：一方面如何合规履行各项申报义务，准备各项资料，应对各国税务当局情报调查；另一方面如何合理配置全球资产、合理搭建税务架构及避免双重多重纳税；同时，也要思考如何利用现行法律维护自身权益，保守商业秘密，规避情报交换带来的其他风险，在这方面，中国税务机关对纳税人披露的相关信息也应承担保密义务，获得如同按照其国内法所获取的信息同等的保护。

《公约》的执行，对各国税务当局来说，是“一约既定，万山无阻”，而对纳税人而言，或许是“戴着脚铐舞蹈”。不管怎样，未来世界都将迎来理性飘香的“透明”时代，给纳税人的一句忠告：“喷上香水走路，绕道韭菜盒子”。

（作者：TPPERSON）