税收透明度与情报交换的发展和应对

税收情报交换是国际税收征管合作中最为重要和常用的手段，它打破了一国税务机关只能在本国领土范围内获取信息的局限，最大程度地消除了信息不对称给跨境逃避税行为带来的便利，有助于各国掌握本国税收居民境外交易信息和金融账户信息，识别企业的经济活动发生地和价值创造地，核实个人的收入来源地，为落实“利润在经济活动发生地和价值创造地征税”税改原则创造了必要条件，也为各国应对全球化背景下的税收征管难题提供了有效手段。

一、我国税收情报交换的总体情况

20世纪80年代以来，经过三十余年的发展，我国的税收情报交换制度和管理体系逐渐健全，情报交换规模不断扩大。特别是2013年以来，为贯彻落实习近平主席在G20峰会上有关国际税收工作的重要指示精神，在王军局长“一年上一个台阶，三年有一个明显变化”的要求下，我们积极推动税收透明度建设，努力完善制度、构建网络、开发系统，在提高税收透明度方面取得了显著成绩，主要体现在以下四个方面：一是实现国际税收透明度标准在中国的落地执行。在专项情报交换方面，2012年5月，我国顺利通过税收透明度和情报交换全球论坛（以下简称全球税收论坛）对各国开展的同行审议，评级为“合规”，表明我国在专项情报交换法律框架和实践方面已符合国际标准。在自动情报交换方面，我国已经开始实施金融账户涉税信息自动交换标准，相关部门和金融机构正在为2018年9月首次对外交换非居民金融账户涉税信息做好各方面的准备工作。二是情报交换的网络不断扩大。目前，我国已经参加《多边税收征管互助公约》，签署了106个避免双重征税协定（安排）和10个情报交换协定，覆盖了我国的主要贸易伙伴以及与我国经济往来较为频繁的低税负国家或地区，为开展情报交换提供了广泛的国际法基础。三是对跨境纳税人形成威慑作用，约束其税收筹划行为，促进形成公平的税收环境和秩序，保护诚实守信纳税人的利益。四是情报交换的数量和质量稳步增长。近几年来，我国每年利用外来税收情报400余份，平均每年查补税款10亿元，对维护我国税收权益和税法尊严发挥了重要作用。此外，我国的反避税工作借助情报交换机制，查处了一批大案要案，税收情报已交换成为打击跨境避税的有力工具。

二、我国开展税收情报交换的主要成果

（一）参加《多边税收征管互助公约》

《多边税收征管互助公约》（以下简称《公约》）是国际税收征管合作领域最重要的多边条约，旨在通过开展国家间的情报交换、税收追缴及文书送达等国际税收征管合作，打击跨境逃避税，维护良好的国际税收秩序。经国务院批准，2013年8月27日，国家税务总局局长王军代表中国政府在法国巴黎签署《公约》。2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议批准《公约》。2016年2月1日，《公约》已对我国生效，并自2017年1月1日开始执行。

1.背景情况。《公约》由OECD和欧洲委员会共同发起制定，于1988年1月25日起向OECD和欧洲委员会的成员开放。2010年5月，应G20要求，OECD与欧洲委员会按照税收情报交换的国际标准对《公约》进行了修订，并向全球所有主权国家开放签署。在G20的推动下，《公约》缔约方迅速增加，国际影响力日益增强。截至目前，《公约》已涵盖113个国家（地区）。《公约》的特点体现在以下方面：一是多边性。《公约》统一规定了多边税收征管协助规则，节约了辖区之间谈签双边协定的时间和成本，具有更高的权威性、稳定性和影响力。二是广泛性。不仅体现在可适用的税种范围涵盖除关税以外的所有税种，而且对“人”的适用范围并不限于具有缔约一方国籍或居民身份的纳税人。三是灵活性。考虑到各国经济发展水平、法律体系和征管实践的差异，《公约》允许缔约方对税款追缴和文书送达等内容作出保留。四是对等性。《公约》对纳税人权利及信息保密做出了对等原则的规定，即缔约一方不能要求另一方提供超越本国法律规定的协助内容，而且情报接收国应确保按照国际标准及情报提供国国内法的要求，保护纳税人信息安全。

2.对我国的影响。从我国自身而言，《公约》是我国在税收征管现代化道路上迈出的重要一步，对于提高我国税收征管水平，打击国际逃避税，维护我国税收利益，提升国际站位具有重要的现实意义。第一，参加《公约》是我国履行G20承诺的重要举措。2013年9月，G20圣彼得堡峰会呼吁所有国家尽快签署《公约》，以推动自动情报交换在全球范围内实施。2014年11月，习近平主席在G20布里斯班峰会上指出，要“加强全球税收合作，打击国际逃避税，帮助发展中国家和低收入国家提高税收征管能力”，与会领导人一致同意，“采取措施确保国际税收体系公平”。参加《公约》既是我国履行的承诺，也为我国参与全球税收合作奠定了多边法律基础。第二，《公约》拓展了我国国际税收征管合作的广度和深度。与我国之前签署的避免双重征税协定（安排）和税收情报交换协定相比，《公约》覆盖的范围和适用的领域更为广泛，操作性也更强。由于《公约》具有多边性，随着《公约》缔约方的增加，一些传统意义上的避税地也加入《公约》，大大减轻了我国与避税地谈签情报交换协定的负担。第三，《公约》为反避税工作的开展提供了有力支持。我国是跨国公司的重要生产基地与最终市场。一些跨国公司利用跨境税收信息不对称进行恶意税收筹划，逃避应当承担的税收义务，破坏了公平的市场竞争秩序。参加《公约》以后，我国税务机关可利用国际税收征管协助平台，了解跨国公司整体交易链条的获利情况，掌握其全球经营策略，有效打击跨国公司的逃避税行为，营造公平的税收环境。第四，《公约》有助于税务机关进一步加强对“走出去”企业的税收管理和服务。参加《公约》后，我国将改变目前依靠企业自行申报获取境外涉税信息的状况，通过情报交换的多种方式了解企业境外经营和纳税情况，有利于加强对“走出去”企业境外投资的税收管理。同时，《公约》也有助于我国与外国税务机关共同对纳税人的跨境税收问题做出一致的判定与处理，帮助纳税人快速解决税收争端，减轻纳税人遵从负担，防止和消除国际重复征税。

3.相关工作安排。为方便基层税务干部和广大纳税人了解《公约》，国家税务总局于2016年1月发布了《公约》生效执行的公告，明确了《公约》对我国生效执行的时间，并就部分重点内容进行了解读。我们将逐步修订《国际税收情报交换工作规程》，使《公约》与国内情报交换操作程序相配套。此外，我们正在积极推进情报交换信息系统建设。未来，情报交换系统将与国内征管系统实现对接，有利于进一步加强对税收情报的分析利用，挖掘有价值的信息，切实提高对跨境税源的管理和监控能力。

（二）承诺实施金融账户涉税信息自动交换标准

为打击跨境逃避税，2013年9月，G20圣彼得堡峰会将自动情报交换确定为税收透明度国际新标准，委托OECD会同G20成员国制定全球统一的自动情报交换标准。2014年7月，OECD对外发布金融账户涉税信息自动交换标准（CRS），当年G20布里斯班峰会获得核准。在G20和OECD的大力推动下，目前已有102个国家（地区）承诺将于2017年9月或2018年9月首次对外交换非居民金融账户涉税信息。2014年9月，经国务院批准，我国在G20层面承诺将实施CRS，于2018年9月开始交换信息。

按照CRS开展金融账户涉税信息自动交换，首先需由一国金融机构通过尽职调查程序，识别另一国税收居民在该机构开立的账户，按年向金融机构所在国主管部门报送上述账户的名称、纳税人识别号、地址、账号、余额、利息、股息以及出售金融资产的收入等信息，再由该国税务主管当局与账户持有人的居民国税务主管当局开展信息交换，最终为各国加强跨境税源监管提供信息支持。实施CRS将对提升我国跨境税收征管能力，加强国际税收征管合作产生深远影响。

1.对我国的影响。作为全球合力打击跨境逃避税的有效手段，CRS已成为G20税收领域的重要议题。我国已经在G20层面承诺实施CRS，通过开展CRS，我国将获取我国居民境外账户信息，有助于进一步加强对跨国公司的利润水平监控以及对纳税人海外收入和资产的监管，遏制“走出去”企业或高净值人群利用开设境外账户转移和隐匿资产、逃避我国纳税义务的行为，有利于保护我国税基安全，并以此为契机积极参与全球经济治理和国际政治对话，推动构建公平竞争的国际经济秩序和制度环境，实现各国互利共赢。同时，我们也应清醒地看到，在实施CRS的过程中，我国也需应对一些挑战：第一，国内法律与实践现状与国际标准存在差异。CRS是基于发达国家实践经验制定的标准，以一国已有相对成熟的国内法体系和税收征管体系为前提，而我国在税收和反洗钱方面的制度建设和实践情况与发达国家存在一定差距，如何将国际标准植入我国现有体制、机制并确保达标，需要相关部门、金融机构以及社会公众的共同努力。第二，给金融机构带来较高的遵从成本。CRS的效果很大程度上取决于金融机构履行尽职调查和信息报送义务的情况。为了执行CRS，金融机构需要改造内部业务流程和信息系统，这会增加其财务和经营上的负担。此外，由于CRS采用的是税收居民概念，判定标准比较复杂，无法通过普通的居民身份证件直接判定。金融机构还需加强人员培训及客户宣传，才能提高信息的准确性，这也需要投入一定的财力和精力。第三，社会认知度不高。CRS对于社会公众来说是全新的事物，虽然实施CRS对大部分人没有影响，但是容易引发误读和炒作。为了确保CRS顺利实施，有必要对社会公众进行普及型教育，一方面使其了解CRS的政策目的和目标人群，另一方面告知账户持有人具有配合金融机构填报个人信息的义务，否则将给金融机构收集信息带来困难。

2.工作进展。第一，完善法律基础。在国际层面，国家税务总局于2015年12月签署了以《公约》为基础的《金融账户涉税信息自动交换多边主管当局间协议》，为实施CRS提供了操作层面的多边工具。在国内层面，相关部门于2017年5月发布了《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》，规定了我国金融机构识别非居民账户并收集相关信息的原则和程序，为我国境内金融机构从2017年7月1日起开始收集非居民金融账户涉税信息提供了操作指引。第二，选择信息交换伙伴。考虑到尽可能扩大信息交换范围将有利于加强对我国居民海外收入和资产的管理，我国已将所有承诺实施CRS的国家（地区）全部列为我国的信息交换意向伙伴，将与对我也有意向的国家（地区）正式建立伙伴关系。第三，通过信息安全与数据保密评估。为确保各国能够安全传输和管理纳税人金融账户涉税信息，全球税收论坛从2015年下半年开始对已承诺实施CRS的辖区开展信息安全和数据保密情况评估。经过历时半年的问卷调查、现场评估和会议答辩等环节，我国于2016年7月顺利通过评估，从而具备了开展金融账户涉税信息自动交换的必要条件。第四，设计开发信息系统。我国参与设计了OECD牵头建设的统一传输系统，该系统于2017年投入使用，有40多个国家（地区）已于2017年9月通过该系统成功完成了首次CRS信息交换。国家税务总局正在开发用于国内信息报送的多边税务数据服务平台，预计于2017年年底试运行。

3.相关工作安排。为指导金融机构及时、准确、规范报送信息，相关部门将下发非居民金融账户涉税信息报送规范，指导金融机构完成注册登记和信息报送等工作。此外，研究批量数据的分析利用也是下一步的工作重点之一。我们将利用信息技术手段将纳税人的境外账户信息与国内征管数据有效整合，用活、用好这些数据，加强对纳税人全球所得的管理。

三、前景与展望

过去几年中，国际税收透明度领域经历了史无前例的改革和发展。不论是加入《公约》还是承诺实施CRS，提升税收透明度、加强国际税收合作已成为国际社会的共识。越来越多的国家和地区加入全球情报交换网络，既表明各方对税收透明度国际标准的认同，也印证了情报交换在打击逃避税、维护本国税收利益方面所发挥的重要作用。G20、OECD等国际组织在提升税收透明度标准、协调各方立场、监督国际标准统一实施等方面，也起到了非常关键的作用。可以预见，随着各国在税收利益和发展目标上的趋同，税收透明度的内容将不断扩展，情报交换的网络将不断拓宽，恶意税收筹划和跨境逃避税行为将会进一步得到遏制。

在国际税收透明度的改革浪潮里，中国始终是坚定的支持者和积极的参与者。但是，支持不意味着没有原则，参与不意味着没有保留。在税收透明度标准的制定中，我们呼吁充分考虑发展中国家的立法和征管现状，建议国际组织和发达国家帮助发展中国家进行能力建设并提供技术支持，我们的呼吁得到了有关各方的积极回应。在税收透明度标准的执行中，我们没有完全照搬国际标准，而是注重兼顾国际、国内两方面需求，在国际标准允许范围内尽量考虑国内现状和各方诉求，得到了有关各方的充分肯定。

对中国而言，加入这场税收透明度的全球行动，不仅仅是履行国际义务，更重要的是为完善我国税收制度和征管实践创造了有利条件。我们将在税收现代化建设总体目标和规划基础上，结合《公约》执行和CRS实施情况，适时修订税收征收管理法和个人所得税法等相关法律法规，改进税收征管程序，加强CRS信息利用，使CRS信息真正做到为税收征管服务、为财税改革服务。同时，我们还将按照《公约》和CRS要求，充分保护纳税人的信息安全和合法权益。（责任编辑：高阳）