中荷两国税收征管及信息化实践比较研究
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内容提要：本文梳理了荷兰税收征管的组织架构、信息化企业架构方法、大数据预填申报、纳税服务渠道管理、纳税遵从风险管理等先进的实践经验，并在比较中荷两国税收征管及信息化工作现状的基础上，提出对我国税收征管及信息化的相关建议。
关键词：征管模式 企业架构 风险管理 渠道管理
一、荷兰税收征管及信息化现状
（一）基于矩阵式管理的组织架构
荷兰税务与海关管理局（以下简称NTCA）为荷兰财政部下属四个部门之一。荷兰财政部下属四个部门分别为国库部门、预算部门、税务与海关政策部门、税务与海关管理部门（NTCA），其中税务与海关政策部门仅两百多人，主要负责与欧盟衔接，进行政策立法。NTCA共有员工29 000人，下设四个支撑部门和九个业务部门，四个支撑部门为控制部门、政策部门、共享服务部门、财务及人力资源部门。NTCA的政策部门职能是对发布的新政策进行分析，向局领导解读新政策，协调业务部门落实好新政策。九个业务部门分别为海关、经济案件侦缉局（FIOD）、津贴管理司、私营企业与个人管理司、中小企业管理司、大企业管理司、中央流程管理司、客户关系管理中心、信息技术中心，基本是按照职能和纳税人类型进行划分。
2017 年荷兰新一届政府组阁，对NTCA进行了旨在强化治理与控制的矩阵式机构重组。NTCA在前述九个纵向层级管理部门的基础上，新设了十二个虚拟的跨部门横向链式业务委员会，分别是征收与支付业务链、大数据应用业务链、税收法制业务链、企业所得税业务链、货物与劳务税业务链、个人所得税（含工薪税）业务链、个人津贴业务链、捐赠与遗产税业务链、汽车税业务链、股息红利税业务链、其他税业务链、纳税人交互业务链，委员会的成员由九大业务部门的员工组成，委员会主任也大都为相关业务部门的司（局）长。新的矩阵式治理结构强调谁控制谁负责，从而实现纵向从上到下的有效职能管理，以及横向端到端的业务流程合理分工。
（二）基于企业架构方法的全局规划
NTCA 的信息技术中心是荷兰政府部门最大的IT 组织，共2 800 名员工，集中在阿帕尔多伦市的两个办公区工作。一办公区1 500 人，主要负责业务统筹及应用系统开发；二办公区1 300 人，主要负责技术硬件维护。NTCA信息技术中心正采用企业架构方法对传统的应用系统进行改造升级与优化，以便更好地服务于2020 年税收现代化战略。
NTCA 的企业架构方法是从全局的角度将其业务管理模式、业务流程、信息资源、信息系统、信息化技术融为一体，系统考虑与税务管理相关的业务活动、数据环境、应用系统、技术设备以及他们之间的相互作用关系，并与组织运营、战略目标相结合，指导税收征管信息化工作。NTCA 有12 人的架构师团队负责全局企业架构管控，采用架构模型语言建立起税务架构元模型，定义了涵盖税务工作所有对象和关联关系的20 万条关键要素库，指导业务和技术人员协同完成了从业务层、应用层、数据层和技术层对所有应用信息系统关联关系的梳理描述，形成了NTCA可视化应用信息系统全景图。
架构模型语言自带工具还被用于NTCA 应用系统的价值分析、成本分析，以及旧系统向新系统迁移实施的辅助分析。NTCA将该分析成果编印成书提交给议会作为未来的愿景。NTCA通过企业架构方法明晰了全局各应用系统功能界限划分，避免不同应用系统业务范围开发重叠，达到了确保业务延续性、支撑业务变革与创新、降低成本的目的。
（三）基于大数据支撑的预填申报
荷兰政府非常重视公民信息的采集与共享，由不同的政府部门分别构建了包括个人基础信息、土地信息、不动产信息、收入信息、车辆信息等11个关键信息登记库，其中收入登记信息库由NTCA负责，各政府部门按照法律规定共享11 个登记库信息。NTCA除政府共享信息外，还通过纸质手工填写采集、网络在线采集、系统数据交换、光盘等介质采集四种方式向纳税人采集必要的数据，主要用于预填申报表、风险分析和提供给第三方政府部门，采集工作在法定原则下开展。2017 年，NTCA通过信息共享获取到1000万条房产信息、8 600万条人口信息、170 万条教育费用信息、340 万条保险信息、6 500 万条银行贷款股票信息、2 570 万条收入信息，通过自主采集每年获取4.5 亿条信息，这些数据均被用于申报表的预填写。荷兰目前已实现个人所得税申报表的网上预填写申报，NTCA将预填写好的申报表推送给纳税人，由纳税人确认并修改后提交完成申报，税务机关对提交的申报表进行风险评估，如评估发现问题可生成通知书推送给纳税人，纳税人也可对评估结果申诉。
在预填申报表之前，NTCA会用几百条校验规则对获取的数据质量进行检查，不同数据质量的数据填写规则不尽相同：具有权威性的高质量数据会直接填写到申报表的相关数据项中；具有参考性的数据，采取指引的形式一步一步指导纳税人填写到相关栏目；不完整的数据直接展现给纳税人，供纳税人参考并确认数据是否可用，由纳税人自己填写相关栏；不可用信息则不提取。纳税人在电子税务局进行纳税申报时预填申报表为必选项，只能在完整预填和部分预填中选择。2015 年，NTCA 通过互联网共接收1200 万份纳税申报表，其中560 万份是企业纳税人完整预填写申报表，440 万份是企业纳税人部分或大部分预填申报表，200 万份是个体工商户试着填写预填申报表。预填申报表减少纳税人负担，使申报更便捷更容易，也提高了纳税申报表的填报质量。
（四）基于渠道管理的纳税服务
NTCA的口号是“我们不能让税收变得更令人愉快，但我们可以将纳税变得更容易”。在其矩阵式架构中，客户关系管理中心负责纳税服务的规划与战略，纳税人交互业务链则承担起具体执行，共同围绕促进缴税便利、降低操作成本、提升用户体验三个目标开展纳税服务工作。由于用户体验是纳税人在不同阶段通过不同渠道与税务机关接触获得的整体感受，因此提升用户体验成为客户关系管理中的关键目标，需依靠对不同渠道统筹管理来实现。
NTCA 日常与纳税人沟通交互的主要渠道包括易用性测试实验室、网上电子税务局、电话呼叫中心、门户网站、社交媒体、线下会议交流、纳税咨询服务台、在线讨论平台、媒体访谈、手机APP、信函等。渠道管理的主要目的是通过对所有渠道合理配置，确保各种渠道产生同样的效果，确保所有渠道信息一致。NTCA对主要渠道制定了统一的交互策略，包括优化降低交互复杂度、避免用法律专业术语、通过数据分析用户行为、提供定制化服务、优先采用在线沟通等，同时又结合不同渠道的特点按照纳税人需求和行为特征设置契合的流程和交互方式，如：1. 易用性测试实验室。定期向社会招募测试志愿者，采用UX视觉追踪技术测试网站网页、应用系统及表单设计的易用性，提高用户使用的满意度，从而达到提高遵从度的目的。2.网上电子税务局。作为优选，由于成本低并提供预填申报表服务，今年已有7.4千万访问量。3.手机APP.专设了60人的手机APP研发团队，已有40万纳税人使用手机APP申报个人所得税。4.社交媒体。
2012 年引入社交媒体交互渠道，建立了26 人的团队，主要利用官方社交账号对公众发布信息，公开答复纳税人问题，在线监控涉税舆情，定期形成舆情报告，如有负面涉税发布信息，主动与相关部门沟通解决。5.电话呼叫中心。全国有7个呼叫中心，分成15 个团队，共360 名员工，2014年1 400 万电话接入，2017 年约1 100 万电话接入，接入量下降得益于网络渠道的广泛使用。6. 纳税咨询服务台。全荷兰有20 个纳税咨询服务台，纳税人可提前预约进行个人所得税问题面对面咨询。7.信函。
NTCA 每年都向纳税人寄出800 万份提示申报税款的蓝色信封，未来数字化的方向是停止发送蓝色信封。
（五）基于遵从风险管理的税收执法
自2016 年NTCA 领导层将“增加纳税遵从的确定性，减少税收缺口”定为战略目标，并明确了纳税遵从可衡量的标准，即正确登记、按时申报、正确申报、按时缴税。NTCA 将纳税人按照遵从能力和遵从意愿划分为四种类型：能够遵从且愿意遵从、无遵从能力但愿意遵从、能够遵从但不愿意遵从、不能遵从且也不愿意遵从。对第一种类型，NTCA 通过渠道管理的方式协助纳税人自助完成缴税；对第二种类型，NTCA 通过主动沟通交流的方式帮助纳税人提高遵从能力，如创立“安全网”项目，支持社会中介组织或大学生志愿者帮助残障人士、老年群体、文盲群体完成纳税申报表的填写；对第三种类型，采取加强执法的手段；对第四种类型，采取加强执法与沟通对话并重的手段。在荷兰，只有2% 的纳税人纳税需要强制性执法手段，NTCA 的主要税收管理力量是针对这2%的纳税人。
为服务2020 年税收现代化战略，NTCA 构建了集大数据整合、知识密集型工作流、动态风险监控、征收复议诉讼处理为一体的统一工作平台。该平台的基础数据库来自NTCA 的15 个交易系统以及外部门共享的信息，工作任务主要有四个来源：一是来自渠道管理的纳税人交互信息，包括复议和投诉；二是来自各类交易处理系统自动扫描出来的风险信息，如高风险申报信息；三是基于政治协议的其他部委请求信息和高技能员工主动发现的问题；四是基于指标模型的动态监控和数据分析带来的信息，例如征收可能性、纳税人破产风险等。四个来源的工作在平台上合并做工作任务统筹，按不同问题性质归并设置工作集，根据工作集优先级排序选择合理的强制执行工具并匹配相应的人力。工作集任务区分为执行型工作和管理型工作，执行型工作是员工在流程的指引下一步步完成任务，管理型工作则需要高技能的员工做案头分析和处理。平台还基于定期更新的基础数据库对欠税纳税人实施动态监控，通过展示纳税人的资产收入情况、欠税状态、征收可能性、征收的限制条件等为欠税者画像，一旦欠税者达到可征税状态平台会根据设定好的监控规则触发税款征收工作任务给员工。NTCA过去是以税种为导向按年度进行案头分析工作，统一工作平台实现了以纳税人为导向按不同风险等级进行动态监控，并根据纳税人的不同风险等级选择不同的差异化执法工具。
NTCA在税收执法工具的使用上具有创新性，如：与荷兰境内所有银行均达成协议，对于欠税额度在500欧元以下的纳税人，直接从其账户中划缴税款，如余额不足，可以通过透支方式划款；运用车牌扫描系统扫描比对车主缴税信息，对于发现有欠税的车主提请警察局协助拦截相关车辆，对于不缴欠税的直接扣押车辆；根据民法和税法的第三方责任相关规定，可以通过扣押拍卖公司主管的财物来为公司缴税。2012 年在国家安全与司法部倡议下还成立了由NTCA、财政调查、检察部门和警察部门共同派出30 余人组成的金融犯罪与非法资产联合调查组（ICOV），协助政府扣押逃税资产，打击逃税行为。ICOV 通过对四方掌握的数据进行汇总分析，形成嫌疑人资产和收入报告（IRVI）、嫌疑人关联关系网络报告（IRR）和基于某类财产主题的报告（IRT），其中IRR 报告在几分钟内可以钻取①到嫌疑人三层社会关系图谱，而传统手工方式下需要花三个月才能完成此类分析，大大提高了追缴欠税的效率。
（六）基于国际税收互助的税款追征
N T CA 设有由6 5 人组成的中央联络办公室（CLO），作为国际情报交换和跨国税款追征的主管部门，通过基于请求的情报交换（个案）和自动情报交换（批量处理） 两种方式对外进行情报交换。
NTCA 主要针对CRS、谅解备忘录、欧盟指令、FATCA四大类情报进行交换，主要目的是利用获得的信息校验荷兰纳税人纳税申报表填报准确性，同时信息也会被用于预填申报表以及动态风险监控。中央联络办公室有自动情报交换专家和税收分析专家，收到的交换信息主要是自己分析处理，无法处理的信息会请基层协助调查或处理。
国际税收情报交换是国际税收征管互助的基础。荷兰非常重视国际税收征管互助，1880年就与比利时签订了第一个税收征管互助协定，目前已经签署了90 多个税收协定，仅2016 年荷兰就向欧盟国家发出了12 000 条互助请求。NTCA 官员还根据协定直接入境到加拿大，现场接受在加拿大居住的荷兰人纳税申报，解决了90%的在加拿大的荷兰人的税款征收问题。2013年5月荷兰与中国签订了新的避免双重征税协定。由于中荷税收协定第二十七条税收征收协助只表达了双方努力相互协助征收的意愿，NTCA方面期望能通过荷方对中国中央和地方税务人员的国际税法和跨国税款追征进行培训，提升中国税务人员国际税收征管互助执行能力，并进一步讨论将协定第二十七条由双方意愿条款修订为更清晰明确条款的可行性。
二、中荷两国税收征管及信息化的比较
中国和荷兰的税务部门均十分重视税收征管及信息化建设工作，在税收征管理念和实现税收现代化的目标方面基本相同，我国在某些创新管理理念上甚至更超前，但在具体落地实施的科学化、标准化、规范化、流程化方面荷兰具有一定的优势，总结起来主要有以下几方面差异：
（一）机构设置方面
与荷兰相比，国家税务总局（以下简称SAT）的机构职能主要以宏观管理为主，总局人员编制较少，自上而下呈正金字塔形，NTCA 的机构实现了扁平化，总部人员较多，仅信息化部门就有2 800 人，占到全部员工的10%.SAT 在纵向管理层面的部门呈现按职能、按税种和按纳税人类型三种维度设置状态，部门职责存在部分交叉，而NTCA 是将税种放在了横向业务链上由各部门按纳税人类型归口统筹管理。SAT 也经常发文成立跨组织部门的专业委员会，但大多是为完成重要工作或项目而成立的临时性组织，未能形成常态化的业务链式管理。
（二）全局架构管控方面
2013 年底SAT 提出到2020 年基本实现税收现代化的目标，2016 年10 月份金税三期系统上线推广完成并全面覆盖全国所有省（区、市）国地税局。在金税三期工程建设过程中，SAT 在链式组织网信办下设立了业务管控组和架构管控组，分别对系统建设过程中的业务架构和技术架构体系实施管控，有力地保障了工程的顺利上线。在业务管控方面，SAT研发了业务需求管理与服务平台，实现了各部门提交业务需求流程的规范化，但业务与技术之间仍存在缺乏紧密衔接的问题。近期，SAT提出要采用集成的理念和方法，统筹谋划、联合作战、整体改进，努力实现理念、制度、软件联动。如何将该要求落地，彻底打通理念、制度、规范、需求、软件之间的壁垒，尚需科学的方法和工具来支撑。
（三）数据应用与风险管理方面
SAT 高度重视跨部门的信息共享与数据分析应用，金税三期中有专门的外部信息交换系统支撑与外部门的数据交换共享，目前已与工商、海关、外汇、中机车辆技术服务中心等8个部门和单位实现了定期交换。金税三期的全面推广实现了全国应用数据的集中，总局已部署了决策支持分析系统和大数据云平台应用，初步搭建起基于纳税人全国生产系统数据和外部门交换数据的法人库与自然人库，并尝试通过电子标签方式为纳税人画像。SAT 自2008 年即引入了纳税遵从风险管理的理念，金税三期的风险管理平台实现了在总局和省局两级业务部门设定指标扫描风险，归口统筹下发风险应对任务，根据不同纳税人风险等级的高低采取不同的应对方式。但与荷兰相比，我们在数据的深度应用以及风险管理与业务流程融合上尚有待提升。
（四）渠道管理方面
SAT 重视办税服务渠道的创新，例如税库银联网缴税、自助办税终端购票缴税、手机支付宝微信缴税等。尤其在手机APP 办税方面，SAT 基于支付宝和微信等公众开放平台开发涉税小程序的经验，受到NTCA 手机APP 开发中心的高度关注。
SAT的12366纳税服务热线、门户网站、网上办税服务厅、纳税服务第三方满意度调查、税收志愿者组织等渠道也都各有特色。与NTCA 全国只有二十个纳税咨询服务台相比较，SAT 在所有县级税务机关均设有办税服务厅，是与纳税人交流的重要渠道。但SAT 在对各类办税服务渠道统筹管理和规划方面尚处起步阶段，在各渠道面对纳税人标识的统一规范、界面的用户友好、业务答复口径的一致等方面也刚纳入工作日程。
三、对我国税收征管及信息化的启示
信息化技术是国际相通的，信息化建设方面的经验具有极强的可复制性与可移植性，NTCA在税收征管及信息化方面的成功经验非常有必要应用到我国的税收实践工作中。
（一）重新评估机构设置现状
在税务系统深化“放管服”改革、优化税收环境的大趋势下，我国的税收征管由传统模式向现代化管理模式迅速转变的“奇点”已至。金税三期应用系统版本的统一和应用数据的集中，使总局面临运维力量缺乏与数据金矿无人开采的窘境，而省以下基层单位则因不能充分掌握纳税人信息而无法有效管理税源，形成税务机构内部人力资源错配的局面。机构要随着业务的发展变化而增减，目前业务转型所带来的挑战，也是我们推进机构扁平化的一次难得机遇。建议总局组织人员重新评估SAT 机构设置现状，推进组织机构尽快适应大数据支撑下的以纳税人为导向的税收征管新模式。
（二）引入企业架构方法管理应用系统
目前全国各级税务机关在金税三期系统之外或多或少地存在一些特色应用系统或者正在开发新的应用系统，造成系统繁多，资源浪费。根据国务院加快部门内部信息系统整合共享、建立政务信息资源目录体系的工作要求，SAT 可学习NTCA 引入企业架构方法，采用架构模型语言从业务层、应用层、数据层和技术层对税务系统所有应用信息系统全面梳理，形成可视化应用信息系统全景图，并进一步与业务需求管理平台整合为信息化管理工作平台，构建运维计划库，监控业务、应用及技术工作进度和运行质量。建立应用系统评价机制，分析评定系统的必要性、适应性、可持续性等指标，制定政务信息系统整合共享清单，逐步更新、淘汰或者整合归集部分应用系统。
（三）提高对渠道管理的重视程度
应学习NTCA 的渠道管理经验，以集成的理念和方法做好渠道管理的业务规划，研究制定有关统筹渠道管理的制度和办法，使SAT 的所有办税渠道以统一的面貌与业务口径服务纳税人。成立专门的用户易用性测试实验室，引入视觉追踪测试技术，邀请志愿者对所有办税渠道的易用性进行测试，确保用户体验的一致性，对表证单书的填写进行测试，为涉税表证单书的简并提供数据支撑。利用外部门交换信息、增值税发票电子底账、金税三期大数据的优势，引入NTCA的数据校验规则，尽快实现电子税务局推送数据预填写申报表，实现纳税人修改确认后提交纳税申报的新模式。
（四）尽快建立统一电子工作平台
NTCA 虽然没有专门的风险管理部门和风险管理平台，但将纳税遵从的标准分类和动态风险监控的理念完整融入到统一电子工作平台中，并渗透到税务员工的工作中。近期SAT 在编制征管规范2.0过程中提出了“实名办税+ 分类分级+ 信用积分+风险管理”的理念，应进一步引入细化的纳税遵从分类标准，瘦身核心征管交易系统，整合决策支持系统、大数据平台、风险管理平台为统一电子工作平台，借鉴NTCA 统一工作平台的设计思路和业务处理规则，使征管规范2.0通过统一电子工作平台在税务系统落地生根。
（五）借鉴数据标准化处理方法
在国际情报自动交换过程中，由于来自其他国家的情报数据质量参差不齐，很多都未带纳税识别码，因此，NTCA 研发了“荷兰分步处理法”使情报数据标准化。其处理过程为：第一步，分析信息；第二步，给源信息标注唯一识别码；第三步，对信息自动标准化处理，清理无效信息；第四步，自动转换成荷兰标准数据库格式；第五步，对同一条记录按照不同的可能性拆分成多条记录，然后与本国登记信息库中的纳税人信息进行自动匹配，完全匹配的会增加上纳税识别码到情报信息上。如拆分记录均未完全匹配，则按照拆分情况进行评分，评分85 分以上的自动填上纳税识别码。这种方法不仅可以用到我国的国际情报交换工作中，也可以用于规范金税三期系统数据质量。金税三期上线后，各省有大量历史数据存在数据质量问题，一个省份的数据量就相当于欧洲一个小国，人工修正耗时费力，引入“荷兰分步处理法”定会大大提升金税三期的数据质量和工作效率。
（六）强化国际税收征管协助工作
我国“一带一路”合作倡议早已落地，“走出去”的企业越来越多。随着我国经济的高速发展，中国税收居民的国际流动性大大增加了，在此形势下，SAT无论在跨国税款征收的能力上，还是在从事国际税收征管协助人员的素质上，均捉襟见肘。
NTCA 方面要求提供国际税法与跨国税款追征培训的建议无疑是一个很好的契机。由于我国“走出去”企业和个人远多于荷兰在我国的纳税人，将中荷税收协定第二十七条修订为更清晰明确的条款有利于我国跨国征缴税款，建议总局认真考虑荷方提议，以中荷税收协定的修订为突破口，通过中荷税收征管协助的案件办理来积累经验，有计划分步骤与“一带一路”沿线国家修订协议，提高我国对“走出去”企业与个人的国际税收征管能力。
（河北省沧州市国税局 李新凯 2018-04-26）
