OECD和IMF调查：税企双方如何看待税收确定性

2019年01月09日  周华伟

2016年9月，二十国集团（G20）领导人杭州峰会公报提出，“我们强调税收政策工具在开展供给侧结构性改革、促进创新驱动和包容性增长方面的有效性，以及税收确定性对于促进投资和贸易的益处，并要求经济合作与发展组织和国际货币基金组织继续就促进增长的税收政策和税收确定性开展工作。”

两年多来，经济合作与发展组织（OECD）和国际货币基金组织（IMF）均就税收确定性问题开展了一系列调研分析，取得了积极进展。

OECD：政策设计问题是税收不确定性的主要来源

近两年，OECD主导的有关税收确定性调查有两项：一是2016年底，OECD在全球范围内面向企业开展的税收确定性商业调查。全球总部设在62个不同国家和地区，地区性总部设在107个国家和地区的724家公司反馈了意见。二是2017年1月，OECD同税收征管论坛（FTA）对FTA成员开展税收确定性调查，47个FTA成员单位中的25个税务管理部门（主要是OECD和G20成员国税务部门）做出了回应。

这两项调查的主要结果如下：

税收是影响投资和选址决策的重要因素之一。超过60%的受访企业认为，公司所得税和增值税方面的确定性对企业的投资和选址决策具有极为重要的影响。税收协定相关问题也是影响税收确定性的重要因素，特别是对跨国公司而言。

从受访企业反馈的情况看，税收征管相关问题是税收不确定性的主要因素之一。在导致税收不确定性的前10个主要来源中有3个涉及税收征管，分别为税法遵从过程中的管理要求（比如提交文件材料的相关规定），税务主管部门前后不一或难以预期的税收待遇（比如对执法宽严的把握），无法通过积极裁决或类似预约定价机制等途径尽早实现确定性。此外，对于不同国家或地区税务部门对国际税收标准解释或适用上的差异的担忧，位居税收不确定性来源的第3位。在企业认为导致税收不确定性的十大来源中有2个与争议解决机制相关。

受访税务部门认为，纳税人行为是带来税收不确定性的重要来源，特别是恶意税收筹划和合作意识缺失。税务部门还强调了税法的复杂性、冗长的法院裁决流程、法条的不明确和税法变更频率均是造成税收不确定性的重要方面。

分别对纳税人端和征税人端开展的两项调查中，观点基本一致的一个重要方面是，税法和税收政策设计问题是税收不确定性的主要来源，主要与税法复杂、法条不明确，税法调整频率有关。

值得注意的是，此次调查几乎完全由G20和OECD成员国的企业税务专家和税务部门完成，因此调查结果与发达国家更加相关。

IMF：更长的执行期能够提高税收确定性

IMF对1983年~2014年间，澳大利亚、加拿大、捷克、丹麦、法国、德国、意大利、日本、韩国、卢森堡、英国和美国共12个发达国家公司所得税（CIT）制的调整频率以及公告与实施之间的时间差开展了客观的描述性分析。

调整频率。CIT政策的变化频率因国家而异。平均而言，在整个样本期间，每个国家有17项重大政策变化，大约每18个月一次或略多。这个频率在国家之间差异较大：法国和意大利两国CIT政策调整最频繁（样本期间分别有40次和32次），丹麦和韩国调整次数最少（分别只有9次和10次）。在大多数国家，重大的税基调整明显比税率变化更为常见。

执行期。政策调整公布和实施之间的时间间隔（执行期）越长，纳税人适应变化越从容，更长的执行期能够大大提高税收确定性。当然，这并不意味着更长的执行期始终是首选。在某些情况下，政府可能希望利用对未来变化的预期影响企业当前的行为，如提前宣布降低折旧扣除的优惠力度以期企业投资尽早到位。在某些情况下，政府可能希望立即实施调整后的新政，避免企业为降低新政影响而采取对冲行动。

样本国家中，执行期都比较长。具体到有关CIT政策调整的执行期：大多数是在公告后150天实施。如果执行期超过90天，大约2/3纳税人认为这种政策调整是“可充分预期的”。

分析表明，新政出台即实施，即执行期非常短的情况并不多见。分析数据中大约有42次政策调整，是在政策调整公布后30天或更短时间内生效，占样本期间全部政策调整次数的20％。

近年来，为了实现更大的税收确定性，各国CIT政策调整的执行期有所延长。从平均水平看，在1997年，一项新政宣布后至实际执行的时间为184天。刚刚过去十多年间，执行期明显拉长，并且税率调整的执行期延长幅度明显大于税基调整。

溯及力。分析表明，12个国家样本期间有8次（约占全部调整的3％）CIT政策调整变化，具有负执行期（即少于0天）的特征。具体来看，其中4次是政策生效时间在公布时间之前，在整个财政年度均适用。尽管降低税率等政策在整个财政年度适用对纳税人很有利，但这种情况确实意味着需要在一个财政年度内的税收负担尚不确定的情况下做出经营决策。

（作者单位：国家税务总局人事司）