OECD国家个人所得税改革趋势

2019年01月30日  孙红梅 梁若莲

经济合作与发展组织最新报告显示，2018年，个人所得税改革呈现出占比稳定但结构渐变、税率蜿蜒下降、税基持续收窄、资本税有增有减的总体趋势。

近日，经济合作与发展组织（OECD）发布了《OECD和部分合作伙伴经济体2018年度税收政策改革报告》，介绍了上述国家最近实施的重大税收改革以及税收政策发展趋势。其中，个人所得税改革呈现出占比稳定但结构渐变、税率蜿蜒下降、税基持续收窄、资本税有增有减的总体趋势。

劳动税占比稳定但结构渐变

个人所得税和社会保障缴款二者加总，构成了大多数OECD国家最重要的税收收入来源，平均占据其税收收入的半壁江山。例如，最新的可比数据显示，2016年二者合计占德国、美国、奥地利和瑞典税收收入的60％以上；在丹麦、澳大利亚和美国，仅个人所得税就占据税收收入总额的40％以上。这一占比虽然稳定，但随着时间的推移，劳动税收入的内部构成不断发生演变：社会保障缴款逐渐取代了个人所得税，成为各国最重要的税收收入来源。1965年，社会保障缴款平均占税收收入总额的17.6％，远低于个人所得税26.2％的平均占比；到了2015年，社会保障缴款平均占税收收入总额的25.8％，已然超过了个人所得税24.4％的占比。

最高税率有增有减，最低税率持续下降

从最高税率来看，最高税率有增有减，增减相当。2017年有4个国家降低了个人所得税最高税率，5个国家则提高了最高税率。在削减个人所得税最高税率的国家中，美国实施了《减税与就业法案》，将联邦最高税率从39.6％降至37％；荷兰宣布从2019年起，将个人所得税最高税率从52％降到49.5％，降税幅度与美国相当。在提高个人所得税最高税率的国家中，拉脱维亚从2018年1月1日起，以累进个人所得税体系取代比例税率体系；南非将税率从41％大幅提高到45％；韩国将最高税率从40％增加到42％。

从最低税率来看，削减中低收入者适用税率的趋势仍在持续。以2017年为例，11个国家降低了最低税率，只有2个国家提高了最低税率。挪威将普通所得税的税率从24％降至23％；希腊从2020年1月开始，将第一税级的适用税率从22％降到20％；加拿大、爱尔兰和芬兰降低了除最高税率以外的其他各级税率。

多数国家继续收窄税基

2018年，大多数国家个人所得税税基改革的目标是促进就业，扶持低收入者。总体而言，这些措施缩小了税基，预期会减少税收收入。实施税基改革的国家中，27个国家缩小了税基，9个国家扩大了税基。为弥补收入缺口，一些国家推出了同时扩大和缩小税基的改革“组合拳”。缩小税基的手段主要体现在四个方面：一是提高免征额和税前扣除额，以促进就业、减少贫困、提高税制的累进性。例如，美国将个人、单亲和已婚夫妇的扣除标准翻了一番，分别达到12000美元、18000美元和24000美元。二是增加工资薪金抵免额，以支持低收入工作者。例如，芬兰2020年将把工资薪金抵免额从1420欧元提高到1540欧元；爱尔兰将自由职业者的工资薪金抵免从950欧元提高到1150欧元。三是提高儿童及其他抚养对象的抵免额。例如，以色列增加了5岁以下儿童父母的税收抵免额；爱尔兰将家庭护理的税收抵免金额从1100欧元提高到1200欧元。四是瑞典、荷兰、拉脱维亚等国家都增加了针对老人和残疾人的税收减免。此外，土耳其、斯洛文尼亚、瑞典等针对高技术人才实施了额外扣除措施，以吸引和留住高技术人才，提高劳动力素质。

扩大税基的改革主要体现在：美国将住房抵押贷款利息扣除限制在抵押贷款余额不超过750000美元的利息支出范围内，取消房屋净值贷款利息的扣除，并将州和地方税的扣除额限制为10000美元。日本宣布从2020年1月起将所有纳税人的基本免税额从38万日元增加到48万日元，但同时降低了工薪阶层的最高免税额。荷兰将逐步限制可扣除项目的扣除率。拉脱维亚对教育、医疗、捐赠支出的可扣除金额也进行了限制。

资本所得税负有升有降

总体而言，继续提高个人资本所得税税率的趋势并未改变，其主要目的是增加税收收入，促进社会公平。例如，冰岛将资本所得税率从20％提高到22％；韩国将资本收益超过3亿韩元的大股东税率从20％提高到25％。也有一些国家降低了资本所得的税负，以鼓励储蓄，促进投资。例如，法国自2018年1月1日起对利息、股息和资本利得实行30％的统一税率；荷兰将储蓄和投资收入的免税额从25000欧元提高到30000欧元；希腊将出售不动产的资本利得暂免征税政策的有效期延长至2018年底。

值得注意的是，金融账户涉税信息自动交换在全球的广泛实施，将极大地增加纳税人隐匿海外收入和财富的难度，可能会导致一部分已取消累进资本所得税的国家重新推行累进税制。

（作者单位：国家税务总局税收科学研究所、国家税务总局广东省税务局）